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【文/ 桂华】
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改革开放以来，我国进入高速城镇化阶段。人口城镇化率从1978年的17.9%上升至2017年的58.52%，年均提高约1个百分点。伴随着城镇建设推进，我国实施了大规模的土地开发，1981—2014年，我国城市建成区面积从6720平方公里扩展至49982.7平方公里，增长6.44倍。
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“中国依靠土地公有制创造了发展的奇迹”，形成了具有中国特色的“城镇化与现代化道路”。
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在这一史无前例的大开发大建设过程中，土地征收制度发挥关键作用。
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在国家垄断土地一级市场的制度体系下，大规模的土地开发主要以征地方式实现。通过土地征收，农村土地从农业用途向建设用途转化，这一个过程还伴随着土地从集体所有向国家所有的权利转移。土地是农业基本生产资料，大规模的土地开发深刻地影响当地农民的生活方式。
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国家通过合法的强制性权力进行土地征收，奠定了我国经济社会快速发展的基础，但在土地开发过程中也产生了农民失地、征地冲突等社会问题。
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对此，一些研究者认为我国存在着“土地城镇化”与“人的城镇化”背离问题，即被征地农民没有随着土地开发而同步完成城镇化，并因此批判我国现行征地制度。持上述观点的学者主张改变国家在土地开发中的主导地位，鼓励农民以兴建小产权房的形式实现“自主城镇化”。
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目前《土地管理法》正在修订中，征地制度是本轮修法的重点内容。农民如何分享到土地开发利益，以及如何更好地推进农民城镇化，成为土地制度改革的焦点问题。
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农民城镇化不单纯是一个农民参与土地利益分配的问题，而是在土地建设开发的过程中，丧失土地生产资料的农民如何实现自身就业能力的提升和生活观念的转变。城镇化过程除了包含物质层面上的空间转移之外，还具有深刻的社会性内涵。
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我国地域广大，不同地区的土地开发强度和开发模式存在显著差异，由此造成不同地区农民参与土地开发的差异，进而影响农民的城镇化过程。本文比较不同土地开发模式下的农民城镇化方式差异，揭示土地开发模式的社会效应，最后回到对当前征地制度改革的评析。
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一、工业化路径与土地开发的地区差异
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工业化是城镇化的动力引擎，1978年以来的高速城镇化进程与我国工业化发展有关。工业化改变人口、资本和要素的组合方式，吸引各要素在特定空间中集聚进而产生了城镇化结果。
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20世纪80年代以来，我国逐步在传统的计划经济体制之外开辟商品经济空间，通过“双轨制”改革放活社会力量。在此背景下，各地区开启自下而上的工业化路径，在传统的国营经济体系之外，发展出以集体企业为主体的“苏南模式”，私营经济为主的“温州模式”和“三来一补”政策带动下的“珠江模式”等。
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90年代以后，日渐深入的社会主义市场经济助推工业化进一步发展。工业化改变土地用途，提升土地价值，土地从农业生产资料向工商业要素转变。基于不同地区的工业化路径差异，我国形成了几种典型的土地开发模式。
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珠三角地区在我国改革开放中扮演了桥头堡作用，珠三角已经成为我国工业化、城镇化程度最高的地区之一。珠三角地区的发展与其位置上毗邻香港特区和改革开放初期享受的特殊政策优惠有关。1978年东莞市（原东莞县）设立了第一家与港商合作的来料加工企业，自此启动珠三角地区的“三来一补”工业化发展模式。“三来一补”政策吸引外商来投资，结合土地资源和低廉充裕的人力资本优势，珠三角地区在二十多年间发展成“全球工厂”。
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土地是公有制生产资料，改革开放后，土地作为基本生产要素面临着参与市场配置问题。在不改变土地所有权的情况，我国发展出国有土地使用权出让制度，1988年的《宪法》修正案确认土地使用权可依法出让。通过产权分割和设置土地使用权出让制度，我国成功地解决了公有土地生产要素的市场化难题。
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在实施国有土地出让制度之前，珠三角地区已经开始大规模兴建工厂。与全国其他后发地区政府征地建设工业园区的工业化模式不同，珠三角地区的工业化是在农村集体土地上进行的。珠三角地区形成了县乡村组“四个轮子起转的土地开发模式，在工业化过程中，地方政府创造投资环境、提供政策配套服务和建设公共基础设施，村组集体提供土地生产要素。珠三角地区的土地开发以农村集体经济组织为主体。
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