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为依法规范实施社区矫正,将社区矫正人员改造成为守法公民,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部(以下简称“两院两部”)按照司法体制机制改革的部署,贯彻中央关于加强和创新社会管理的要求,联合制定了《社区矫正实施办法》,自2012年3月1日起施行。为帮助广大执法人员和社会公众全面准确理解实施办法的精神和内容,司法部副部长郝赤勇今天就相关问题回答了《法制日报》记者的提问。 记者:“两院两部”联合制定实施办法的背景和意义是什么? 答:社区矫正是与监禁刑罚执行对应的一种非监禁刑罚执行方式,是指将符合法定条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在有关部门、社会组织和志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,不脱离社会,矫正其犯罪心理和行为恶习的非监禁刑罚执行活动。 社区矫正工作是贯彻落实宽严相济刑事政策的要求,是改革完善我国刑罚执行制度的重要举措,是中央提出的司法体制机制改革的重要内容。经中央批准,社区矫正试点工作从2003年开始,2005年扩大试点,2009年在全国全面试行,社区矫正工作发展迅速,覆盖面稳步扩大,社区矫正人员数量不断增长。截至2011年12月底,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团已开展社区矫正工作；各地累计接收社区矫正人员88万余人,累计解除矫正48.2万人,现有社区矫正人员40万人,社区矫正人员的重新犯罪率一直控制在0.2%左右。在试点试行工作中,人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政等有关部门认真履行职责,相互支持配合。各地普遍建立完善了党委政府统一领导,司法行政部门牵头组织,相关部门协调配合,社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制,全面落实对社区矫正人员的监督管理、教育矫正、帮困扶助三项工作任务,积累了宝贵的实践经验,确保了试点试行工作的扎实推进。试点试行成功经验表明,中央关于开展社区矫正工作的决策是正确的,社区矫正工作适应了现阶段我国经济社会发展和民主法制建设的形势和需要,契合了构建社会主义和谐社会的时代要求,是对进一步完善中国特色刑罚执行制度的有益探索。 社区矫正工作是推进社会管理创新的重要内容,是加强特殊人群管理的重要手段。按照胡锦涛总书记等中央领导同志的要求,建立和完善适应宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系,加强对社区矫正人员的管理、教育和帮扶工作,帮助他们顺利融入社会,减少重新违法犯罪,是政法机关,特别是司法行政机关的一项重要任务。目前,全国已有97%的地(市、州)、94%的县(市、区)和89%的乡镇(街道)开展社区矫正工作,社区矫正工作规模和覆盖面进一步扩大,社区矫正人员大幅增长,并将持续一段时间,全国社区矫正工作面临着新的挑战,同时也对进一步统一规范社区矫正实施工作提出了新的要求。 近年来,为了有力指导和规范社区矫正试点试行工作,“两院两部”先后印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《关于扩大社区矫正试点范围的通知》、《关于在全国试行社区矫正工作的意见》等指导文件,陆续出台了一批规章制度,有力保障了试点试行工作的顺利进行。刑法修正案(八)、刑事诉讼法修正案(草案)对社区矫正给予了法律上的肯定。同时,按照中央的要求,“两院两部”积极推进实施办法起草工作,广泛调研论证,采取不同方式听取各方面的意见和建议,研究制定了实施办法。实施办法将各地在实践中形成的行之有效的工作体制机制、矫正方法和模式等固定下来,上升为统一的制度,使之成为社区矫正工作的操作规范和基本依据,全面规范了社区矫正从适用前调查评估、交付与接收、矫正实施到解除矫正整个工作流程,针对性、操作性更强,为社区矫正工作提供了制度保障,并为研究制定《社区矫正法》,全面确立社区矫正制度,进一步完善刑罚执行制度,推进刑罚执行一体化、专门化奠定了坚实的基础。制定出台实施办法,是推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重要举措,也是全面贯彻中央关于加强和创新特殊人群管理要求和深化司法体制机制改革的重要制度成果,对于进一步加强和规范社区矫正工作,严格对社区矫正人员监督管理,提高教育矫正质量,促使其顺利融入社会,预防和减少重新违法犯罪,维护社会和谐稳定具有重要意义。 记者:社区矫正的适用对象有哪些? 答:根据中央批准的社区矫正试点意见,社区矫正的对象为:被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行以及被剥夺政治权利在社会服刑的五种罪犯。在社区矫正试行工作中,司法行政机关针对五种不同的社区矫正对象,采取分类管理、区别对待的矫正措施,取得了良好的法律效果和社会效果。目前,刑法修正案(八)明确了对被判处管制、宣告缓刑和裁定假释的罪犯依法实行社区矫正,刑事诉讼法修正案(草案)将暂予监外执行罪犯纳入社区矫正适用范围。为体现司法体制机制改革的要求,保持社区矫正试行工作的连续性,并按照刑法、刑事诉讼法的规定,实施办法对于剥夺政治权利在社会服刑罪犯的刑罚执行方式作出了特别规定,明确由司法行政机关配合公安机关,监督其遵守刑法第五十四条的规定,并及时掌握有关信息。同时,这类罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。这样规定,目的在于整合各种社会管理资源,形成监管合力,帮助这类人员尽快地改造成为守法公民,也是立足当前,谋划长远,继续深化社区矫正试行工作的客观需要。 此外,为体现对未成年人的特殊保护,实施办法进一步完善了未成年人刑事司法制度,对未成年社区矫正人员的矫正作出了特殊规定,明确要求对未成年人实施社区矫正应当遵循教育、感化、挽救的方针,确立了单独实施、身份保护的矫正原则。针对未成年人的监督管理和教育矫正措施,要充分考虑他们的年龄、心理特点和身心健康发育需要,并积极协调有关部门为其就学、就业等提供帮助。 记者:为什么规定在决定适用社区矫正前要开展调查评估? 答:在决定适用社区矫正前开展调查评估,统筹考虑适用非监禁刑罚是否符合公共利益,是否对社区的安全产生不利影响,是否可以实现有效监管,有利于社区矫正的依法规范实施,有利于发挥社区矫正制度的作用。社区矫正试行工作中,人民法院对可能适用非监禁刑罚的被告人,在量刑前委托司法行政机关进行审前社会调查,实践效果良好。刑法修正案(八)将对社区有无不良影响作为判决缓刑和裁定假释的重要因素或条件,为确立调查评估制度提供了法律依据。实施办法规定,人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估,并具体规定了调查评估的基本内容和程序要求。 记者:对社区矫正人员的交付、接收有哪些具体规定? 答:社区矫正人员的交付、接收是社区矫正工作的一个重要环节。规范社区矫正人员的交付、接收工作,密切人民法院、监狱(看守所)和司法行政机关的工作衔接,是确保社区矫正依法开始,避免脱管、漏管的一项基础性工作。实施办法确立了社区矫正人员的居住地管辖原则,并规定了严格的交付、接收程序:一是明确在适用前,人民法院、公安机关、监狱应当核实社区矫正人员的居住地,书面告知报到期限以及逾期报到的后果,并及时通知居住地县级司法行政机关。二是区分社区矫正人员的种类,规定了相应的交付、接收方式。管制、缓刑、假释三类社区矫正人员应当自人民法院判决、裁定生效之日或者离开监所之日起在十日内自行到居住地县级司法行政机关报到。暂予监外执行的社区矫正人员,由监狱(看守所)将其押送至居住地,与县级司法行政机关办理交接手续；人民法院决定暂予监外执行的,应当通知其居住地县级司法行政机关派员到庭办理交接手续。三是规范了社区矫正人员接收工作涉及的法律文书和送达期限。决定机关应当在判决、裁定生效起三个工作日内将适用社区矫正涉及的法律文书送达社区矫正人员居住地的县级司法行政机关,同时抄送其居住地县级人民检察院和公安机关。四是强化了司法行政机关的责任。县级司法行政机关应当及时办理接收手续,并指定具体的司法所。发现社区矫正人员未按规定时间报到时,应当及时组织查找,并通报决定机关。五是建立了矫正的宣告程序。司法所应当及时向社区矫正人员宣告有关法律文书的主要内容,社区矫正期限,社区矫正人员应当遵守的规定、被禁止的事项以及违反规定的法律后果等有关事项。宣告应当庄重、严肃,由司法所工作人员主持,矫正小组成员及其他相关人员到场,按照规定程序进行。 在工作中,各地要注重通过网络实现公、检、法、司等机关之间的信息、资源共享,提高社区矫正人员交付、接收各环节的工作效率,通过严格、规范的社区矫正交付、接收和宣告程序,体现刑罚执行活动的规范性和严肃性,从源头上防止社区矫正人员脱管、漏管。 记者:为什么要规定为社区矫正人员确定专门的矫正小组? 答:实行专群结合,坚持充分利用各种社会资源、广泛动员各种社会力量积极参与到社区矫正工作中来,既是社区矫正制度的特色,也是实践经验的总结。以矫正小组为依托,立足社区、依靠社区,动员各种社会力量,促进公众参与对社区矫正人员的监管教育帮助,是具有中国特色的社区矫正管理教育模式。在试点试行工作中,各地对此进行了积极探索,普遍成立了社区矫正小组,吸收社区矫正人员的亲属、基层组织、所在单位或学校及有关单位的人员参加。这些人员与社区矫正人员有密切的联系,最贴近社区矫正人员,最能了解、掌握其思想动态和矫正情况,对提高社区矫正人员的教育改造质量发挥了积极的作用。实施办法肯定了各地的实践做法,对这一工作机制作出规定,明确要求司法行政机关根据每一名社区矫正人员的具体情况,为其组建专门的矫正小组,协助执行机关开展工作。矫正小组由司法所工作人员担任组长,成员组成具有广泛的群众性和代表性,包括有关部门、村(居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校工作人员、社区矫正人员的家庭成员或者监护人、保证人以及社会工作者和志愿者等；社区矫正人员为女性的,矫正小组中应当有女性成员。在工作中,司法行政机关要结合实际,认真研究确定矫正小组的组成人员,明确各自的责任和义务,指导司法所与矫正小组签订矫正责任书,充分发挥矫正小组的作用,确保各项矫正措施落实,构建社会化的矫正模式。 记者:对社区矫正人员有哪些具体的监管措施? 答:社区矫正的对象是在社区执行刑罚的罪犯,社区矫正本质上属于刑罚执行活动。对社区矫正人员依法实施严格监督管理,既是刑罚执行的必然要求,也是维护社区安全,预防社区矫正人员重新违法犯罪的前提和保障。 刑法明确规定,管制、缓刑、假释罪犯应当报告自己的活动情况,遵守会客规定,外出、居住地变更应当报经监督机关批准。刑法修正案(八)明确了对管制犯、缓刑犯可以适用禁止令。实施办法对法律的原则规定进一步作出了细化,明确规定了对社区矫正人员的基本监管要求:一是报告义务。要定期向司法所报告其遵纪守法、接受监督管理、参加教育学习、社区服务和社会活动的情况；发生居所变化、工作变动、家庭重大变故以及接触对其矫正产生不利影响人员的,应当及时报告；保外就医的社区矫正人员还应当定期报告身体情况和病情复查情况。二是外出需审批。社区矫正人员一般不得离开所居住的市、县(旗)。因就医、家庭重大变故等正当原因,确需离开的,应当经过批准,且外出时间不得超过一个月。三是进入特定场所需审批。社区矫正人员进入人民法院禁止令确定需经批准才能进入的特定区域或者场所的,应当经县级司法行政机关批准。四是变更居住地需审批。社区矫正人员一般不得变更居住地。因居所变化确需变更居住地的,应当提前一个月提出书面申请,由县级司法行政机关审批。居住地变更涉及到具体执行机关的变更,县级司法行政机关应当在征求新居住地县级司法行政机关的意见后作出决定,并做好衔接工作。同时,实施办法还明确规定了司法行政机关对社区矫正人员实施监督管理的具体措施:在日常管理中,要采取有针对性的实地检查、通讯联络、信息化核查等措施,及时掌握社区矫正人员的活动情况；重点时段、重大活动期间或者遇有特殊情况,可以要求社区矫正人员前来报告、说明情况；发现脱离监管的,要及时组织追查；要定期到社区矫正人员的家庭、所在单位、就读学校和居住的社区走访,了解、核实社区矫正人员的思想动态和现实表现情况。通过全面加强监督管理措施,促使社区矫正人员认罪悔罪、遵纪守法,防止重新违法犯罪的发生。 记者:对违反监督管理规定的社区矫正人员有哪些处罚措施? 答:对违反监督管理规定的社区矫正人员依法给予必要的处罚,对重新违法犯罪的社区矫正人员及时依法处理直至收监执行,是刑罚执行强制性、严肃性的体现。实施办法明确规定了监管处罚、治安管理处罚、刑事处罚的适用条件和程序,包括对社区矫正人员给予警告、治安处罚、撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的罪犯收监执行等,并明确列举了六种应当予以警告的情形、五种应当撤销缓刑和假释的情形及八种暂予监外执行罪犯收监执行的情形。实施办法针对暂予监外执行罪犯的特殊性,明确这类罪犯受两次警告仍不改正的,就可以收监执行,较之其他社区矫正人员,罚则更为严厉。同时,为了严格规范执法,实施办法规定,发现社区矫正人员有违反监督管理规定或者禁止令情形的,司法行政机关应当及时调查核实有关情况,收集有关证据材料并作出相应处理。这些规定,明确了执法责任主体,规范了相关国家机关的执法行为,建立了社区矫正与监禁刑罚执行的制度对接,可以有效发挥处罚措施对社区矫正人员的警示和威慑作用。 记者:对社区矫正人员进行教育矫正有哪些具体规定? 答:“人是可以改造的”,这是我国刑罚执行制度的基本理念。教育矫正是社区矫正工作的重要任务。在坚持依法、严格、科学、文明管理基础上,对不同犯罪类型、不同情况的社区矫正人员,因人施矫,实施个性化教育矫正,是将社区矫正人员改造成为守法公民的重要方法。实施办法充分体现了社区矫正特色,突出强调社区矫正人员应当自觉参加教育学习,有劳动能力的还应当参加社区服务,增强法制观念,培养责任意识和自新意识。需要强调的是,组织符合条件的社区矫正人员参加社区服务,不是惩罚,而是为了培养社区矫正人员的劳动习惯、集体意识和纪律观念,强化社会责任感,纠正其不良习性,帮助其塑造正确的人生观、价值观,达到促使社区矫正人员认罪悔罪,走向新生的目的。同时,实施办法明确规定,要根据社区矫正人员的心理状态、行为特点等具体情况,采取有针对性的措施进行个别教育和心理辅导,矫正其违法犯罪心理,提高其适应社会能力。各地要充分总结社区矫正实践中好的经验、好的做法,采取形式多样、内容丰富、符合实际的教育矫正方式方法,不断提高对社区矫正人员的教育矫正质量。 记者:规定对社区矫正人员进行帮困扶助有什么重要意义? 答:社区矫正人员是罪犯,但同时也是需要社会给予特殊关爱的对象。对特殊人群应当给予特殊关爱,使他们更好地融入社会。社区矫正中的“帮困扶助”是对社区矫正人员监督管理、教育矫正基础上的社会适应性帮助。在社区矫正试点试行实践中,各地司法行政机关在党委、政府的领导下,积极协调民政、工商、人力资源和社会保障等部门,对符合条件的社区矫正人员解决城市低保,落实责任田,免费为他们提供技能培训和就业创业指导,帮助其提高就业谋生能力,解决基本生活保障问题。通过综合运用社会管理资源对社区矫正人员开展帮困扶助,即使社区矫正人员及其家属对宽严相济的刑事政策有了深刻的体会,也让他们切身感受到党和政府的宽大和温暖,最大限度地增加了和谐因素,最大限度地减少了不和谐因素,有利于社区矫正人员重新融入社会,有效维护了社会稳定。实施办法专门对此作出规定,明确要求司法行政机关应当根据社区矫正人员的需要,协调有关部门和单位开展职业培训和就业指导,帮助落实社会保障措施。在工作中,要根据每一名社区矫正人员的不同情况和需要,帮助解决其在生产、生活中遇到的实际困难,实现刑罚执行与社会管理的有机结合。 记者:对解除社区矫正有哪些具体规定? 答:社区矫正人员接受矫正的期限与其刑期、考验期和依法予以监外执行的期限一致,矫正期满即应依法解除矫正。解除矫正是社区矫正工作的最后一个程序,具有重要的法律意义,标志着社区矫正人员身份的变化,他们将成为普通公民,依法行使公民权利不再受到限制。实施办法对解除矫正有明确的规定。一是要做好解除矫正前的准备工作。在矫正期满前,社区矫正人员应当作出个人总结,由司法所作出书面鉴定,告知国家关于安置帮教的政策,对其下一步的安置帮教提出建议。二是应当公开进行解除宣告。解除宣告应当庄重、严肃,由司法所工作人员主持,按照规定程序公开进行,参加人员应当包括有关部门、基层组织、群众代表、社区矫正人员所在单位及其家庭成员等。三是解除宣告的内容应当具体明确。除了宣读对社区矫正人员的鉴定意见,宣布依法解除矫正外,管制、缓刑和假释人员各有不同的宣告事项。四是要依法办理解除矫正的法律手续。县级司法行政机关要向解除矫正的人员发放解除矫正证明书,监狱(看守所)要依法为刑期届满的暂予监外执行的人员办理刑满释放手续。五是要做好与安置帮教的衔接工作。司法所要与安置帮教部门妥善做好交接,及时转交相关材料,实现社区矫正与安置帮教的无缝对接。 记者:在实施社区矫正过程中,人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关如何分工负责,互相配合,互相制约? 答:社区矫正是刑罚执行制度的有机组成部分,是一项制度创新,不是简单地变更非监禁刑罚执行机关。依法实行社区矫正,体现了诉讼职能部门分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼原则。在社区矫正工作中,人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关依法履行职责,充分发挥职能作用,共同承担着加强和创新特殊人群管理的重要职责。 实施办法明确规定,司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作,县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助,司法所承担社区矫正日常工作。人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。同时,进一步完善了人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关的工作衔接及协作机制,强化了检察监督。实施办法明确要求,各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当切实加强对社区矫正工作的组织领导,健全工作机制,明确工作机构,配备工作人员,落实工作经费,保障社区矫正工作的顺利开展。 记者:需要采取哪些措施推动实施办法的贯彻实施? 答:社区矫正试点试行工作由“两院两部”共同开展,实施办法由“两院两部”共同制定,学习宣传和贯彻实施好实施办法也必然是“两院两部”的共同任务。司法部将专门下发贯彻落实实施办法的通知,作出具体部署。各级司法行政机关要从全面实施国家法律、切实维护法制权威、有效惩治预防犯罪、确保社会和谐稳定的高度,充分认识实施办法出台的重要意义,准确把握实施办法的主要内容,认真做好实施办法的学习宣传贯彻工作。司法部将举办社区矫正实施办法专题培训班,各地也要有计划、分步骤地逐级开展培训工作,提高司法行政机关社区矫正专职队伍的执法能力与水平,确保社区矫正的正确实施。 下一步,司法部将印发与实施办法配套的社区矫正执法文书格式,统一、规范社区矫正执法文书。同时,与有关部门密切配合,进一步加强调查研究,总结经验,加强指导,加快《社区矫正法》的起草制定工作。 各级司法行政机关要以实施办法的实施为契机,积极向党委、政府汇报社区矫正工作的情况,进一步加强与人民法院、人民检察院和公安机关的配合协作,及时解决社区矫正工作面临的问题。要认真履行指导管理社区矫正工作职能,大力加强社区矫正机构建设、业务建设和队伍建设,加大宣传力度,争取社会各有关方面对社区矫正工作的理解与支持,广泛动员各种社会力量积极参与社区矫正工作,推动社区矫正工作稳步深入发展。