Notice of Huizhou Municipal People's Government Office on Issuing the Huizhou Municipal Government Debt Risk Emergency Response Plan

惠府办函〔2016〕31号 各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：《惠州市政府性债务风险应急预案》已经十一届135次市政府常务会议通过，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请及时向市财政局反映。 惠州市人民政府办公室2016年3月29日 惠州市政府性债务风险应急预案 第一章 总则 第一条 编制依据。《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《广东省政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号）。第二条 编制目的。明确责任、完善机制，构建市、县（区）两级政府债务风险防控体系，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护全市经济社会持续健康发展局面。第三条 适用范围。本预案所规范的政府性债务风险包括政府债务风险、或有债务风险以及其他债务风险。1. 政府债务风险。（1）一般债务风险：指通过省政府代理发行一般债券等方式筹集公益性项目建设资金，应由政府在一般公共预算中安排资金偿还的债务，到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。（2）专项债务风险：指通过省政府代理发行专项债券等方式筹集专项建设资金，应由政府在政府性基金预算中安排资金偿还的债务，到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。（3）存量债务风险：指《预算法》修订前政府以地方政府债券、银行贷款、BT融资、拖欠款项、向其他单位和个人借款等方式举借的存量政府债务，在使用置换债券完成债务置换之前，到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。2. 或有债务风险。（1）担保责任风险：指企事业单位举借、地方政府及有关部门依法担保形成的政府负有担保责任的债务，当举债单位无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的风险。（2）救助责任风险：企事业单位在法律法规或国家有关规定范围内为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务风险时，政府可能需要承担一定救助责任的风险。企业经营性项目形成的债务，政府不承担救助责任。（3）PPP合作风险：指政府与社会资本合作过程中，项目合同中明确由政府承担的风险责任，包括由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险、因政府方原因导致项目合同终止以及不可抗力等突发情况而产生的财政或有支出责任。3. 其他债务风险。法律法规或国家政策规定应由政府承担的其他债务偿还责任风险。第四条 工作原则。贯彻统一领导、分级负责，权责一致、上下联动，及时预警、妥善处置，追究责任、维护稳定的原则。 第二章 应急组织指挥体系和职责 第五条 组织指挥体系。1. 市政府负责并领导全市政府性债务风险应急管理工作，县（区）政府负责并领导本县（区）行政区域内政府性债务风险应急管理工作。政府主要负责人是本地区政府性债务风险防控第一责任人。2. 发生严重债务风险的地区，本级政府应成立债务风险处置领导小组，由本级政府分管领导担任组长，财政部门、债务单位、监管部门等为成员单位。3. 各级财政部门是本级债务风险应急处置牵头管理部门。举借债务或使用债务资金的有关单位是政府债务风险防控的责任主体。各级审计、监察、金融、人民银行、银监等部门是地方政府性债务监管部门。第六条 政府和部门职责。1. 市政府职责：制定本市地方政府性债务风险应急预案。在省财政厅下达的限额范围内规范举借新增政府债务，按期足额偿还到期债务本息。及时向省政府和有关部门报告债务风险情况。对本市债务风险采取应急响应措施并启动责任追究机制。指导和监督县（区）政府防范和化解债务风险。2. 县（区）政府职责：制定本地区政府性债务风险应急预案。在上级财政部门下达限额范围内规范举借新增政府债务，按期足额偿还到期债务本息。及时向市政府和有关部门报告债务风险情况。对本地区债务风险采取应急响应措施并启动责任追究机制。3. 债务风险处置领导小组职责：负责指挥和组织本地区地方政府性债务风险应急处置，启动实施债务风险责任追究机制。领导小组办公室设在各级财政部门，负责日常工作，主要职责：贯彻领导小组指示和部署，提出地方政府性债务风险应急处置总体方案，协调各成员单位参与应急处置工作，办理领导小组文电，起草相关简报，承担领导小组交办的其他工作。4. 部门职责。（1）财政部门职责：指导和监督本级各部门和下级政府在限额内规范举借新增政府债务，监控或有债务变动状况。建立政府债务风险预警机制，向同级政府报告债务风险情况，研究提出本级政府债务风险应急处置方案，报同级政府审定后实施。（2）举借债务或使用债务资金的有关单位职责：落实债务还款资金安排，配合财政部门将一般债务和专项债务偿债资金分类纳入年度部门预算和中期财政规划，制定或有债务年度还款计划，报财政部门备案。定期梳理本单位政府性债务风险情况，出现债务偿还风险时，应及时向财政部门报告有关情况，提出处置建议方案。（3）监管部门职责：在本部门职能范围内监控地方政府性债务风险，配合财政部门做好债务风险处置及责任追究工作。 第三章 风险预警机制 第七条 风险预警。省财政厅按财政部制订的标准，根据我市各地区一般债务、专项债务、或有债务水平和相关财政数据，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，综合评估市本级和所辖县（区）债务风险状况，对债务风险进行预警监测，划分预警级别，定期通报我市各级财政部门。第八条 响应措施。市、县（区）财政部门收到本地区政府债务预警级别通报后，列入债务高风险的地区，要采取措施化解存量债务，降低债务风险，并将新增债务按明细项目逐项向上级财政部门报备。 第四章 应急处置 第九条 信息报告。1. 各级财政部门应定期梳理到期政府债务（包括一般债务和专项债务），结合债务风险预警情况，预计到期政府债务无法按期足额偿还的，除突发情况外，应提前2个月以上向本级政府报告债务违约信息，并向上级财政部门报告。2. 各级有关部门单位应定期了解或有债务到期情况，预计或有债务无法按期足额偿还的，除突发情况外，应提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告或有债务违约信息。各级财政部门会同主管部门研究后，对确实需要承担的政府偿债责任，应及时报告本级政府。3. 县（区）政府根据财政部门报告的债务风险信息确认确实无法偿还到期债务的，应立即向上级政府报告有关情况，并抄送上级财政部门。县（区）政府发生严重债务风险的，可以直接向省政府报告有关情况，并抄送省财政厅。4. 报告内容包括：政府性债务基本情况，包括债务类别、期限、本金、利息，债务资金使用情况，债务原定偿还计划、来源安排，债务风险产生的原因，已经采取的应对措施、效果，计划采取的化解风险措施等。5. 报告方式：报告一般应使用书面形式，紧急情况下也可以先电话报告，随后报送书面报告。第十条 债务风险分级。根据市、县（区）两级政府债务风险严重程度和影响面，将债务风险分为初级债务风险、中级债务风险和严重债务风险三级。1. 初级债务风险，是指以下任一情形：（1）政府债务中金融机构类债务（含银行贷款、“银信政”资金、政府债券等）未按期偿还，非金融机构类债务（含BT融资、拖欠款项、单位及个人借款等）达到实际回购（还款）条件而未付款，造成到期债务逾期现象，逾期债务率在10%以上，但未超过20%。（2）政府确定应承担的或有债务和其他债务偿还责任超出本级政府筹资能力，但偿债缺口未达到上一年度公共预算收入的1\/12。2. 中级债务风险，是指以下任一情形：（1）政府债务中金融机构类债务（含银行贷款、“银信政”资金、政府债券等）未按期偿还，非金融机构类债务（含BT融资、拖欠款项、单位及个人借款等）达到实际回购（还款）条件而未付款，造成到期债务逾期现象，逾期债务率在20%以上，但未超过50%。（2）政府确定应承担的或有债务和其他债务偿还责任超出本级政府筹资能力，偿债缺口达到上一年度公共预算收入的1\/12以上（含），但不足1\/6。3. 严重债务风险，是指以下任一情形：（1）政府债务中金融机构类债务（含银行贷款、“银信政”资金、政府债券等）未按期偿还，非金融机构类债务（含BT融资、拖欠款项、单位及个人借款等）达到实际回购（还款）条件而未付款，造成到期债务逾期现象，逾期债务率在50%以上。（2）政府确定应承担的或有债务和其他债务偿还责任超出本级政府筹资能力，偿债缺口达到上一年度公共预算收入的1\/6以上（含）。第十一条 初级债务风险应急响应。1. 县（区）政府初级债务风险响应。（1）县（区）政府应制定初级债务风险处置方案，排查违约债务情况和责任单位，通过动用偿债准备金、压缩一般性支出、处置可变现资产、调整投资计划等方式筹集还款资金偿还债务，或通过债务重组缓解偿债压力，立足自身化解初级债务风险。（2）发生初级债务风险的县（区）偿还省政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可申请由市级财政先行代垫偿还。（3）市财政局对县（区）垫还到期政府债券申请进行审核，及时办理垫还手续，并通过年终结算扣回。（4）省财政直管县偿还省政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，直接向省财政申请先行代垫偿还。2. 市级政府初级债务风险响应。市财政局将市本级初级债务风险情况向市政府报告，市政府授权市财政局启动债务风险响应措施：（1）责成发生债务违约风险的市有关单位主管部门制定应急处置方案，报市政府批准后实施。（2）有关单位筹资能力不足的，在保障基本运转和履职需要的前提下，适当调整主管部门的部门预算支出及扣减部门经费。（3）市财政局会同主管部门指导督促有关单位化解债务风险。第十二条 中级债务风险应急响应。1. 县（区）政府中级债务风险响应。县（区）政府除采取初级风险应对措施外，还应采取以下升级应对措施：（1）县（区）政府将债务风险情况和应急处置方案专题向市政府报告。（2）县（区）政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口、且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可向市政府申请救助，包括说明债务风险情况、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。（3）县（区）政府应将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府，并抄送市财政局。（4）市财政局会同有关部门对县（区）政府救助申请提出审核意见，并报市政府批准后实施。（5）市财政局将扣减发生中级债务风险地区新增发行地方政府债券规模。（6）市财政局督促县（区）政府落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。2. 市本级政府中级债务风险响应。除采用初级风险的应对措施外，还应采取以下措施应对风险：（1）相关债务单位主管部门成立债务风险处置工作小组，指导和督促债务单位化解债务风险，并将债务风险处置方案落实情况及时报送市财政局。（2）采取初级风险应对措施筹集资金不足偿还到期债务的，可动用市级偿债准备金代垫偿还到期政府性债务；偿债准备金不足偿还的，可动用预算稳定调节金偿还到期政府性债务。使用市财政代垫资金的有关单位，应提出可行的资金限期归垫计划，并出具归垫承诺。代垫资金通过扣减以后年度部门预算或部门自筹资金解决。（3）有关债务单位在到期债务全部消化之前，除国家另有规定的项目外，不得新增举借任何债务。第十三条 严重债务风险应急响应。1. 县（区）政府严重债务风险响应。各级政府除采取初级、中级风险应对措施外，还应采取以下措施：（1）县（区）政府成立债务风险处置领导小组，组织协调有关部门迅速采取应急措施。（2）县（区）政府对到期债务进行全面清理，区分轻重缓急，分类提出可行的消化措施。（3）县（区）政府与市财政局建立债务风险处置信息定期报告机制，如有重大情况必须立即报告。（4）县（区）政府调整预算支出结构，压减地方建设项目支出，统筹财力优先偿还到期债务。（5）县（区）政府启动债务风险责任追究机制。（6）市财政局暂停严重债务风险县（区）申请省政府代发新增政府债券的资格，直至风险级别下降至严重级以下再恢复。（7）对影响社会稳定或财政金融安全、需紧急偿还的地方政府债务，市财政局报请市政府同意后，对有关县（区）实施财政扣款强制偿还。2. 市本级政府严重债务风险响应。除采用初级、中级风险的应对措施外，还应采取以下应急处置措施应对风险：（1）市政府成立债务风险处置领导小组。（2）市财政局会同有关部门将债务风险详细情况专题向市政府债务风险处置领导小组报告，并提出风险应急处置方案，呈报市政府批准后实施。（3）市财政局调整预算支出结构，压减地方建设项目支出，统筹财力优先偿还到期债务。预算调整方案经市政府同意后，报市人大常委会批准。（4）启动债务风险责任追究机制。第十四条 全市性债务风险响应。全市性债务风险，指按照全市地方政府性债务汇总数据计算，达到第十条规定相应级别的债务风险；同时，市本级和县（区）政府超过1\/3的个数发生相应级别的债务风险。各级地方政府除按照第十一至第十三条的规定采取应急响应措施外，还应采取以下协调响应措施：1. 发生全市性初级债务风险的，市财政局应向有关县（区）财政部门发出初级债务风险提示。2. 发生全市性中级债务风险的，市财政局应汇总有关情况向市政府报告，经市政府授权责成有关县（区）政府限期将债务风险等级降至初级或以下。3. 发生全市性严重债务风险的，由市政府成立债务风险处置领导小组，统筹协调市有关部门和县（区）政府，制定债务风险处置总体方案，并明确责任分工，建立督查机制，迅速将债务风险等级降至中级或以下。第十五条 信息发布。坚持及时、客观、真实、全面的原则，按照信息公开管理规定，发布地方政府性债务风险有关信息，减少公众不必要的恐慌和社会舆情的负面影响。第十六条 应急终止。地方政府性债务风险得到缓解、控制，经财政部门评估风险等级下降直至解除，经同级政府同意，终止相应的应急措施。 第五章 后期处置 第十七条 责任追究。1. 违法违规责任范围。（1）违反《中华人民共和国预算法》等法律规定的行为，包括：本级政府超过上级政府批准的限额举借债务；政府和部门、单位通过发行地方政府债券以外的方式举借债务；举借债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；政府和部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；债务资金用于经常性支出；增加举借债务未列入调整预算报本级人大常委会批准；未按规定对举借债务的情况和事项作出说明、并在本级人大批准后二十日内向社会公开；其他违反法律规定的行为。（2）违反国发〔2014〕43号文和粤府〔2015〕43号文等国家和省关于债务举借和管理的有关政策规定的行为，包括：通过企事业单位举借政府债务；在预算之外违法违规举借债务；公益二、三类事业单位未经政府批准举借债务；挪用债务资金或改变债务资金既定用途；违规干预金融机构正常活动或强制金融机构提供政府性融资；恶意逃废债务；债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；其他有关违规行为。2. 追究机制响应。发生严重债务风险的地区，本级地方政府应在风险解除后立即启动债务风险责任追究机制，对相关责任人员进行行政问责和追究法律责任。3. 责任追究程序。（1）发生严重债务风险的市、县（区）政府进行风险责任调查，分析查找风险产生的原因、过程、危害和责任。（2）各级财政部门会同审计等监管部门以及有关债务单位开展责任调查，对照法律和法规规定，对债务风险责任进行定性分析，形成债务风险责任调查报告，报同级政府审定。（3）市、县（区）政府应将债务风险责任调查报告报送上级政府。上级政府应组织财政、审计等监管部门会同有关市、县（区）政府对债务风险责任核实认定。（4）经各级政府根据责任认定情况，对按照行政问责规定应予以行政处分的相关责任单位和人员给予处分；对涉嫌犯罪行为的相关人员，移交司法机关进行处理。第十八条 评估分析。债务风险应急处置结束后，各级政府和财政部门要对风险发生原因、应急响应过程、应急措施的效果，以及对今后债务管理的持续影响等情况进行综合评估和分析。 第六章 应急保障 第十九条 人力保障。各县（区）要加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置等业务能力。启动应急响应的地方政府，各有关部门应安排人员负责落实有关工作。第二十条 资源保障。发生地方政府性债务风险的本级政府，要统筹财政资金、政府资产、政府债权等可偿债资源，为偿还到期债务提供必要保障。第二十一条 通信保障。启动应急响应的地方政府，应保持应急指挥联络畅通，有关部门应指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。第二十二条 安全保障。应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对不宜公开的信息要加强管理，严格控制知悉范围。 第七章 附则 第二十三条 预案管理和更新。1. 各县（区）政府应根据本预案并结合当地实际情况，制定本地区政府性债务风险应急预案或实施细则，报市财政局备案。2. 市财政局根据国家政策变化和实际需要，适时对本预案进行更新完善。第二十四条 预案解释。本预案由市财政局负责解释。第二十五条 预案生效时间。本预案自发布之日起实施。