Notice of Zhuhai Municipal People's Government Office on Issuing the Implementation Opinions for the Construction of Zhuhai Regional Health Service Consortium

珠府办〔2017〕18号 横琴新区管委会，各区政府（管委会），市府直属各单位：《珠海市区域健康服务联合体建设实施意见》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向市医改办（设在市卫计局）反映。 珠海市人民政府办公室 2017年10月15日 珠海市区域健康服务联合体建设实施意见 为进一步深化我市医药卫生体制改革，贯彻落实《“健康中国”2030规划纲要》《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《广东省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（粤府办发〔2017〕49号）以及《关于印发珠海市分级诊疗制度实施方案的通知》（珠医改领〔2016〕8号）文件精神，结合我市实际，就加快推进我市区域健康服务联合体（以下简称“健联体”）建设提出意见如下。一、总体要求（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及全国卫生与健康大会精神，认真落实深化医药卫生体制改革要求，以明确医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，建立健联体管理模式、运行机制和激励机制，完善各医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建分级诊疗制度，实现以健康为中心的医疗服务模式，建设健康珠海。（二）基本原则。政府主导，统筹规划。强化卫生资源配置宏观调控和全行业管理，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排医疗机构组建健联体。鼓励社会力量通过多种形式的分工协作参与健联体建设。坚持公益，创新机制。坚持政府办医主体责任，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，促进东西部医疗卫生均衡发展，推进医保支付方式改革，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。资源下沉，提升能力。明确健联体内各级、各类医疗机构的职责分工，推动各医疗机构落实功能定位，加强分工协作，强化健联体责任共同体的作用。发挥三级公立医院资源优势，辐射和带动基层技术提升。发挥集约优势，推进区域医疗资源共享，发挥科技引领与支撑作用，提高医疗服务体系整体能力与绩效。便民惠民，群众受益。坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进健联体建设与预防、保健相衔接，预防疾病发生，方便群众就近就医，减轻疾病负担，增强群众获得感。（三）工作目标。完善健康联合体建设措施。继续抓好“高血压、糖尿病”分级诊疗，进一步深化斗门区医联体试点，推进高新区健联体、三级医院医疗集团建设。探索健联体内医保总额付费、结余留用等多种支付方式。引导健联体实现从“疾病治疗”向“疾病治疗+预防保健”转变。到2020年，形成完善的健联体服务体系。区镇（街）村（居）紧密型健联体实现医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升。三级医院与区级健康服务有效衔接，医疗机构间建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，基本建成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。全面实行基层首诊，基层医疗卫生机构诊疗量占比达70%。二、主要任务（一）统筹规划健联体建设。1.确定健联体组建方式。（1）区域健康服务联合体的组建以区域内医疗机构为主，专业公共卫生机构通过技术指导、业务支持和对口帮扶等形式参加建设，鼓励社会力量举办医疗机构参与健联体建设。（2）建设区镇（街）健联体。推进以区公立医院为龙头、基层医疗卫生机构为成员的紧密型健联体建设，实行区镇（街）村（居）一体化管理。区镇健联体可上联三级医院，形成三级服务支持和医疗健康管理协同服务体制。（3）建设医疗集团。以三级公立医院为龙头，联合专科医院与区镇健联体，组建医疗集团，实行资源共享、人才补充、技术支持、检查互认、药品统筹、处方流动、服务衔接，实现区域医疗健康服务协同发展。（4）建设专科医疗联盟。三级公立医院专科可分别与有关二级医院、镇卫生院或社区卫生服务中心进行科室对接，拓展服务范围，建立特色专科中心，成立专科特色医疗联合体，有计划地做大做强若干重点专科，形成补位发展模式。（5）跨区域组建健联体。探索以省级三级公立医院（或大学附属医院）为龙头、市三级医院为主体、区镇健联体为网底的健康服务联合体建设，建立跨区域医疗集团，有效提升区域医疗服务能力和水平。2.完善健联体管理模式。（1）建立理事会运行管理模式。健联体设立理事会。理事会成员包括外部理事和成员单位负责人，其中，外部理事由政府相关部门负责人、举办单位\/投资机构负责人及业内专家组成。理事会根据工作需要，可下设咨询委员会、学术人才、薪酬绩效、审计等专门委员会。理事会具有以下职责：向政府和出资人报告工作；决定成员医疗机构合并、分立、吸收及退出；审计健联体工作；审定健联体的总体发展规划、资源统筹、年度财务预决算、学科布局、人员培养、资产调整、管理制度等重大事项的决策管理。（2）实行理事会领导下总院长负责制。总院长由理事会选举产生，由理事会聘任。总院长负责健联体的运营管理，向理事会汇报工作。总院长负责确定健联体的发展规划、管理制度等方针，落实健联体内重大项目建设和资金资产的使用管理，处理突发和重大事件，落实各项指令性工作任务，保障医疗和生产安全，开展对外联系合作等。（3）健联体下设办公室和业务管理部门。办公室及相关部门设在牵头医院内，由健联体成员单位相关人员组成，负责执行理事会做出的各项决策，承担健联体内人员培训、技术帮扶、双向转诊、运行管理、组织协调和绩效考核等职能。3.明确功能定位。（1）三级医疗机构。作为区域内急危重症和疑难病症的诊疗中心，以提供住院、急诊和转诊服务为主。结合临床实践开展医学教育和科研工作，按规定承担住院医师规范化培训，指导和培训基层卫生专业技术人员。作为健联体的龙头单位，统筹建设二、三级医院专科医生参与的家庭医生服务团队，协调健联体内医疗卫生与健康管理工作。（2）二级医疗机构。作为区级内医疗卫生中心，应结合当地疾病谱特点，重点加强严重危及当地人民群众健康的疑难病救治及危急重症患者抢救能力。作为区医联体的骨干单位，承担对基层医疗卫生机构的业务技术指导和卫生人员的进修培训，协同建设二、三级医院专科医生参与的家庭医生服务团队。（3）基层医疗机构。以维护和促进居民健康为中心，建设以全科医生为主体团队、二、三级医院专科医师参与的家庭医生服务团队，强化家庭医生服务和健康管理，提供预防、保健、康复、健康教育等公共卫生服务以及一般常见病、多发病的初级诊疗和慢性病的延续服务，向医院转诊疑难重症病人等。（4）公共卫生机构。市区两级公共卫生机构为疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、传染病防治等业务提供指导和技术支持，强化管理，加强督导考核。（二）推进健联体内资源整合。1.服务资源整合。充分发挥牵头医院的技术人才优势和基层医疗卫生机构的床位资源优势，建立稳定的对口帮扶机制，重点扶持镇卫生院、社区卫生服务中心加强基本医疗、康复护理、妇幼保健、慢性病管理和卫生应急等能力建设。建立人才帮扶机制，上级医院定期派出人员到二级医院或基层医疗机构进行技术指导或者兼任学科带头人机制，基层医疗机构的医务人员有序到上级医院进修和培训，培养一批能诊治常见病、多发病和诊断明确慢性病的医护人员。建立人才柔性流动机制，在编制和隶属关系不变的前提下，探索推进人才上级医院管基层机构用，区管镇（街）用、镇（街）管村（居）用。建立上级医院医生职称晋升聘用前到基层服务的职称聘用机制，晋升聘用主治医师职称的需在基层服务累计半年以上，晋升聘用副主任医师及以上职称的需在基层服务累计3个月以上。借助牵头医院的管理优势，规范医疗护理制度、服务行为规范、诊疗规范，委派有管理经验的中层干部到基层医疗机构担任领导职务，提升基层医疗卫生机构管理水平。探索实行健联体内部药品、耗材、设备等统一采购和配送。2.信息系统整合。以区域医疗“一卡通”为载体，有效整合健联体内各医疗机构的医疗信息系统，实现区域内医疗信息互联互通，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享。建立完善分级诊疗信息系统，完善号源池、检查池、床位池等平台建设。发挥远程医疗作用，建立健联体内远程医疗会诊系统和远程培训系统。建立以信息技术为手段的考核评估和监督管理机制。以信息网络、电子商务、电子支付、现代物流等现代服务支撑共性技术为基础，对传统医疗服务模式进行改造创新。3.大型设备资源整合。统筹健联体内人才、设备、专科等资源，建立健联体内部医学影像中心、心电诊断中心、病理诊断中心、临床检验中心和消毒供应中心，实行一体化管理，在统一质控标准和确保医疗安全的前提下，健联体内检查检验结果互认，让患者在区级和基层医疗机构能得到三级医院专家的诊断。（三）完善健联体内运行机制。1.实行家庭医生签约服务。在健联体内加快建设以全科医生为主体、二、三级医院专科医师参与的家庭医生服务团队，推进家庭医生签约服务，优先覆盖老人、孕产妇、儿童、残疾人以及高血压、糖尿病慢性疾病等重点人群。户籍居民和常住居民与所在区域的健联体内一家基层医疗卫生机构签定家庭医生服务协议，即视同为与健联体内全部医疗机构签定服务协议，享有相关优惠政策。签约服务内容设计中充分发挥中医在基本医疗和预防保健方面的重要作用。2.实行网格化服务。在健联体内部构建从市级医疗卫生机构到区级医疗卫生机构、基层医疗卫生机构、家庭医生服务团队的立体网络，形成“以块为主、条块结合、上下联动、多方配合”的网格化服务体系，进一步提高医疗卫生服务的水平和质量，让老百姓获得新的更好的就医体验和健康服务，逐步形成家庭医生首诊制，让家庭医生成为居民健康守门人。3.建立稳定的双向转诊制度。根据各级各类医疗机构的功能定位和服务能力制定双向转诊的指征和流程等，支持和引导病人优先到基层医疗卫生机构就诊，让基层医疗卫生机构逐步承担普通门诊、康复和护理等服务，完善健联体内预约挂号系统，提前一周时间向基层医疗卫生机构提供不少于50%的专家门诊号源，为健联体内上转病人提供优先安排专家门诊、大型检查、住院等多项优惠服务，让群众在健联体内体验到同质的医疗卫生服务。对下转患者，上级医院应提供患者在院期间的诊疗信息和后续治疗方案，提供查房指导等服务。开通急危重症病人绿色通道，建立和完善首诊、会诊、转诊档案，加强双向转诊工作的监管。4.推进“康复联合病房”和“全科-专科联合门诊”建设。通过设置健联体“康复联合病房”等形式，将康复期病人或慢性病病人转诊到病人就近的基层医疗卫生机构，提供病人在院期间的诊治信息和后续治疗方案，选派专科医务人员到基层指导康复期病人的后期康复、医疗和护理工作，为转诊病人提供连续性医疗管理。通过设置“全科-专科联合门诊”，上级医院的专科团队定期到基层医疗卫生机构服务，与基层医疗卫生机构的全科医生共同坐诊，提供基层医疗卫生机构因自身能力不足而无法解决的常见疾病诊疗和健康服务。5.建立科研项目合作机制。健联体内机构开展科研协作，联合申报科研项目，全面提升成员单位学科建设、管理水平和专科服务能力。6.建立责任共担和利益共享机制。对健联体内部因双向转诊等互有参与业务产生的业务收入、医保基金的结余留用，探索实行按一定比例在牵头单位和成员单位之间进行分配。因管理不善等原因造成的医保基金超支等亏损，应由牵头单位、成员单位和医保基金共同分担。7.完善激励约束机制。健联体要制定内部绩效考核指标体系，建立考核和分配机制，考核结果与各成员单位绩效工资挂钩，与人员职称晋升聘用、评优评先挂钩。建立科学合理的健联体绩效评估体系，将健联体内医疗机构任务落实情况、基层服务能力提升情况、医院和基层诊疗量占比、基层首诊占比、三级医院医疗资源下沉情况、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，考核结果与医院评审、专科评审、财政投入等挂钩。（四）完善健联体保障机制。1.建立稳定的政府补偿机制。落实政府办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。财政对健联体运行和合作项目给予经费支持。健联体内各医疗机构的财政补助经费按照原渠道拨付。2.发挥医保在医改中的基础性作用。建立适应分级诊疗的医保支付政策。在健联体内，参保人经基层医疗机构转诊到上级医疗机构住院的，计算其上级医疗机构住院的起付标准时，扣减已支付的基层医疗卫生机构住院起付标准费用，上级医院转诊到基层医疗机构住院的，免收基层医疗机构住院起付标准费用。将符合条件的日间手术和日间化疗按规定纳入医保支付范围。在总额预算下，探索对健联体实行医保总额付费等多种付费方式，慢性病住院患者实行按床日付费，建立健全“结余留用、合理超支分担”等激励约束机制，激励医疗机构提高服务效率和质量。3.建立药品供应保障机制。以健联体统一联合方式，按有关规定统一配送。基层医疗卫生机构要配备满足常见病、慢性病等患者用药需要，适应下转患者需求。部分慢性病签约患者提供不超过2个月用药量的长处方服务。通过延伸处方等形式加强基层用药和上级医院用药衔接。实行零差率的医疗卫生机构要承诺配齐基本医疗保险目录内的药品。4.完善人员保障和激励机制。医务人员在健联体内各医疗机构多点执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。探索实施基层医疗卫生机构编制动态管理，由二、三级医疗机构协助招录，实行区招区管镇（街）村（居）用。落实用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。建立层级考核体系，根据考核结果确定工资总额；落实医疗机构自主分配权力，允许将收支结余的部分资金按规定用于奖励性分配，实现多劳多得、优绩优酬、同工同酬。三、组织实施（一）加强组织领导。健联体建设试点工作是我市推进城市公立医院综合改革、建立分级诊疗制度的重要举措，各级政府和部门要高度重视，切实加强组织领导，强化部门协同，形成改革合力。市、区两级卫生计生行政部门负责统筹推进此项改革，协调解决健联体建设、运行中的问题和困难，为医疗资源纵向流动奠定制度基础。各区和医疗集团牵头医院组建理事会、办公室等机构，制定健联体章程和运行机制。（二）落实督导考核。健联体建设纳入医改考核，各区、各医疗卫生机构要狠抓工作落实，按时推进。市、区要组织经常性督导，了解工作中出现的新情况、新问题，有针对性地提出改进建议。市、区卫计、财政、人社等部门负责开展年度考核工作。建立审计制度，加强审计监督。（三）强化宣传教育。加强对健联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度。组织医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，统一思想、形成共识。广泛开展辖区居民健康教育，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。