Notice on Issuing the Plan for Deepening the Reform of the Management System of Zhuhai's Agricultural Trade Markets

各区人民政府，经济功能区管委会，市府直属各单位：《深化珠海市农贸市场管理体制改革方案》已经市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到问题，请径向市经贸局反映。 珠海市人民政府办公室二○○九年一月二十一日深化珠海市农贸市场管理体制改革方案 农贸市场是城市商业基础设施的重要组成部分，是我市农产品流通的主渠道之一，一直担负着保障市场供应、服务市民生活的重要任务，多年来在活跃商品流通、满足城乡居民消费需求、解决劳动力就业、促进社会经济健康发展等方面发挥了重要作用。我市农贸市场的建设和管理曾一度走在全国前列，但近年来，农贸市场逐渐出现了规划布局滞后、市场环境恶化、经营秩序混乱、擅自改变使用功能以及投资建设欠账严重、经营设施陈旧、消防和食品安全存在隐患等诸多问题，给人民群众的生活带来了极大不便，也严重影响农产品的顺畅流通和城市文明形象。为解决我市农贸市场管理的突出矛盾，完善农贸市场的管理体制，引导农贸市场持续健康发展，特制定本方案。一、深化改革的指导思想全面落实科学发展观，按照建设生态文明新特区，争当科学发展示范市的要求，坚持以人为本、服务群众的宗旨，坚持市场改革方向不动摇，正确处理政府管理与市场机制在社会主义市场经济体制中的作用，逐步建立适应新形势和符合珠海实际的农贸市场投资、营运和管理机制，引导农贸市场持续健康发展。二、深化改革的基本原则（一）坚持依法治理的原则。各部门必须在法定职责和权限范围内，严格按法律法规制定和实施改革措施；投资和经营者的权益受法律保护，同时也必须依法经营。（二）坚持因地制宜的原则。根据各市场存在的不同情况和问题，采取不同的改革方案，不搞“一刀切”。（三）坚持部门联动的原则。各职能部门在市政府统一领导和指挥下，加强协调配合，共同推进农贸市场管理体制改革。（四）坚持循序渐进的原则。采取先易后难、逐个突破的策略，形成示范带动效应，推动改革的不断深化。（五）坚持解放思想的原则。要进一步解放思想，只要是有利于实现改革目标而不与现行法律法规相抵触的措施和办法，都应该大胆创新和尝试。三、深化改革的目标深化农贸市场管理体制改革的总体目标是：立足当前，着眼长远，解决农贸市场当前的突出问题，引导农贸市场持续健康发展，满足人民群众生活需求不断提高的需要。近期目标：用3年时间，解决主城区农贸市场存在的突出问题，使人民群众感到基本满意。中期目标：用5年时间，解决新城区（含西部地区）农贸市场布局缺失问题，使全市农贸市场整体布局合理、经营有序、管理规范。长期目标：用10年时间，形成以大型批发市场为龙头、中心农贸市场为骨干、社区农贸市场为基础的，具有区域辐射力的市场网络和健全的农副产品流通体系。四、深化改革的思路（一）明确定位，正确把握农贸市场的公益性。农贸市场虽是农产品流通的主渠道，但并非唯一渠道，它需要面对连锁超市和小型士多店等多种业态的激烈竞争。因此，农贸市场是一种竞争性的商业业态，不具备天然的垄断性。但另一方面，农贸市场与其他经营业态相比，具有品种更齐全、更新鲜鲜活、选择性更强、交易方式灵活方便的经营特点。由于现阶段经济发展水平、群众消费习惯等客观需求，在今后相当长的一段时期内，农贸市场仍将是我市农产品流通的重要环节和为群众提供放心消费环境的主要载体。农贸市场作为城乡居民“菜篮子”商品供应的主要场所和农产品流通的主要渠道，与人民群众生活质量密切相关，而且在一定区域内具有独占性。故此，在一定时期内，农贸市场应定位为具有一定公益性的、非垄断的、竞争性商业设施。虽然农贸市场具有一定公益性，但并不意味着农贸市场必须由政府来直接投资和经营。政府对农贸市场管理主要有四方面的责任：一是通过城市规划引导农贸市场科学合理的布局，并为农贸市场提供交通、物流、排污等市政配套设施；二是建立区别于普通商业业态的管理制度，如设定特许经营管理等，加强监管力度，引导农贸市场在适应市场竞争的同时，服务于公共利益的需要；三是对农贸市场的建设和改造给予一定的财政补贴；四是支持国有资本在农产品流通领域做大做强，发挥引导和示范作用，通过国有资本的调控体现农贸市场的公益性。（二）规划先行，引导市场合理布局。为建立健全市场网络和流通体系，按照“控制总量，盘活存量，调整增量，改造与新建相统筹，业态升级与优化相结合”的总体思路，开展《珠海市农贸市场专项规划》的编制工作。通过规划的编制，改善农贸市场的空间布局，统筹考虑农贸市场的服务半径、区域辐射及配套设施等因素。在做好存量农贸市场盘活、调整、改造工作的同时，重点做好老城区的网点补充和新发展城区的网点扩展工作，以解决部分地区设点不足的问题。目前规划工作已经启动，由市经贸局牵头负责，要求在近期完成。（三）增量提高，新建农贸市场推行特许经营管理模式。农贸市场的特许经营管理模式是指经政府授权，经营者在特定区域从事农贸市场的专营业务，具有相对的独占性和排他性，受相关政策和特许经营合同的保护。新建农贸市场通过政府与市场经营者签订特许经营合同的方式，明确双方的权利义务，实行特许经营管理。为更好地发挥农贸市场的公益服务作用，要鼓励和引导国有经营主体参与新增市场的经营，以增加国有控股农贸市场的数量，发挥国有主渠道的示范带动作用。与此同时，应坚持投资主体多元化方向，发挥民营企业灵活多样的经营机制，实现优势互补，增强行业整体竞争力，最终形成国有资本为主导、多种经济成分共存的农贸市场经营管理体系。此项工作由市经贸局牵头负责。（四）存量调整，引导现有农贸市场实施改造升级。1.制定建设规范和标准。制定珠海市农贸市场改造升级基本标准和珠海市农副产品超市建设规范，作为农贸市场建设和改造升级的管理规范和技术标准。标准制定工作由市经贸局牵头负责，要求在近期完成。审核验收工作由珠海市深化农贸市场管理体制改革工作领导小组负责。2.给予财政补贴支持。对按标准进行改造升级，并通过审查验收的农贸市场，不论所有制，一视同仁地给予财政补贴。此项工作由市财政局牵头负责。3.鼓励老旧农贸市场在原址拆旧重建。要求维持原有市场功能，保证市场经营面积，并按照珠海市农贸市场改造升级基本标准和珠海市农副产品超市建设规范实施重建。重建市场经审核验收，可享受工业厂房升级改造的优惠政策。此项工作由市经贸局负责。（五）分类改革，实施一场一策的改革措施。主要措施：一是加强对违规行为的监管；二是引导农贸市场升级改造；三是鼓励国有主体回购和输出管理。1.对产权属于民营，且民营投资者有意转让产权的市场，鼓励市场经营集团公司进行产权回购。此项工作由市国资委牵头负责。2.对产权属于民营，但市场经营管理不善，存在有场无市、空置率高、效益差等问题，而民营投资者无意转让产权的市场，鼓励市场经营集团公司输出管理，委托经营，盘活资产，恢复市场功能。此项工作由市场经营集团公司负责。3.对产权属于民营，经营情况总体正常的市场，政策上一视同仁，引导其按照珠海市农贸市场改造升级基本标准进行升级改造，发挥示范带动作用。此项工作由市经贸局牵头负责。4.对产权属于国有、经营权属于民营投资者的联办市场，而民营投资者有意提前退出、交回经营权的市场，可以通过支付补偿等方式，由市场经营集团公司提前收回经营权。此项工作由市场经营集团公司负责。5.对产权属于国有、经营权属于民营投资者的联办市场，存在违反合作合同、拖欠政府地价款、不按规划要求配套市场设施、没进行消防验收和竣工验收等问题，而民营投资者无意提前交回经营权的市场，由市国资委责成民营投资者限期履行合作合同义务，否则，由市场集团公司提前收回经营权。此项工作由市国资委牵头负责。6.对产权属于民营，但违反改制时产权转让合同约定，存在擅自变更规划用途，大幅缩减农副产品经营面积等问题的市场，先由国资委出面协商，要求民营投资者按合同约定恢复原有规划用途和经营范围。协商不成的，根据合同约定，依法申请仲裁或向人民法院起诉，由司法部门依法处理。此项工作由市国资委牵头负责。（六）健全制度，逐步完善农贸市场监督管理体系。1.修订监管法规。修订《珠海市商品交易市场管理条例》，并制定相应的实施细则。完善农贸市场的准入和退出机制，明确市场功能、经营范围、监管职能和法律责任，使农贸市场的监管有章可循、有法可依。此项工作由市经贸局牵头负责。2.实施特许经营合同监管。通过签订特许经营协议的方式，强化“业主负责制”的落实，加强对市场开办者和经营者的监管。对市场开办者和经营者的违约行为，按照合同约定追究其违约责任。此项工作由市经贸局牵头负责。3.建立“四位一体”的长效监管体系。构建经营单位责任管理、工商部门监督管理、镇（街）属地管理和行业自律为主要内容的“四位一体”的监管体系，逐步建立农贸市场管理长效机制。（1）落实经营单位责任管理。市场经营单位是市场经营管理的第一责任人。工商、城管、市政园林、规划、建设、公安消防、卫生、环保、农业、物价、质监和食品药品监督等部门应根据各自职责，通过与市场业主和市场经营者签订书面合同的方式，明确监管要求和违约责任，加强对市场业主和市场经营单位的监管力度。（2）加强工商部门监督管理。各级工商部门作为本辖区农贸市场监督管理的主管部门，应承担规范维护农贸市场经营秩序的职责，负责实施市场食品安全监督检查、质量监测及相关市场准入制度。市工商局应制订我市规范农贸市场秩序和食品安全监督管理的具体措施和办法，不断创新监管模式，确保监管工作的落实。此项工作由市工商局负责。（3）加强镇（街）属地管理。进一步理顺市、区和镇（街道办）的农贸市场管理体制，加强属地对农贸市场周边环境和秩序的日常管理。建立农贸市场考核机制，把农贸市场年度考核作为城管目标考核项目之一，纳入镇（街道办）目标管理责任制考核内容，具体考核办法由市城管委制定。此项工作由各区政府牵头负责。（4）加强行业自律。尽快组建我市农贸市场行业协会。引导协会制定行业标准和行业规则，规范经营秩序，提高行业素质，协助和配合政府做好对农贸市场的服务和监管工作，形成协调和自律机制。五、深化改革的保障措施（一）组织保障。成立珠海市深化农贸市场管理体制改革工作领导小组（以下简称领导小组），由分管副市长任组长，各区人民政府（经济功能区管委会）、市经贸、法制、工商、财政、城管、国土、规划、建设、市政园林、公安消防、国资、卫生、环保、农业、物价、质监、食品药品监督和城管委等单位为小组成员单位。领导小组办公室设在市经贸局。各区（经济功能区）负责组织落实本区深化农贸市场管理体制改革工作。（二）法制保障。根据当前农贸市场面临的问题和强化管理力度的需要，应尽快对《珠海市商品交易市场管理条例》进行修订，并制定可操作性的实施细则。此项工作由市经贸局牵头负责。（三）经费保障。1.对农贸市场改造升级给予财政补贴支持。凡实施改造升级的农贸市场，由领导小组按照珠海市农贸市场改造升级基本标准和珠海市农副产品超市建设规范组织审查验收，对符合验收标准的，给予补贴。其中，对改造为符合升级标准的农贸市场的，每平方米补贴200元。对改造为农副产品超市的，每平方米补贴300元。补贴经费由市、区两级财政按照6：4的比例承担。2.对国有主体多渠道解决资金缺口给予政策支持。（1）盘活国有资产，拓宽融资渠道。为解决我市部分国有市场和物业无法办理产权登记（更名）手续的历史遗留问题，拓宽国有主体的融资渠道。对国有市场（物业）产权登记（更名）所涉及的各项手续，应以1998年《珠海市工商局与所办市场脱钩移交书》和2001年《珠海市市场办管脱钩交接书》所移交的历史资料为基础，先由工程质检、公安消防、安监等专业部门对各农贸市场的房地产建筑质量、安全进行检查，在质量和安全达标的前提下，由市国土部门参照朝阳、南坑、吉莲农贸市场改制时办理房产证的做法，对其土地面积进行重新丈量，通过补办资料或提供可替代资料的方法补办相关手续，此项工作由市国土资源局牵头负责。（2）在有偿划拨地的现状条件下，允许部分国有农贸市场抵押融资用于升级改造和市场建设，并由财政给予部分贴息。此项工作由市国土资源局牵头负责。（3）市国资委在国有资本收益预算中加大对农贸市场的资金支持力度。此项工作由市国资委负责。（4）进一步深化国有主体的改革和发展，支持市场集团公司以“国有主体控股，吸引社会资金参股”的方式筹集资金。此项工作由市场集团公司负责。