Eight Misunderstandings in the Discussion on 'Farmer Pensions'

【文/ 吕德文】 <br> 2026年两会期间，关于提高“农民养老金”的讨论，再次成为会场内外热议的焦点。许多观点似是而非，有误导舆论之嫌。针对相关代表性观点，笔者尝试做一些辨析。 <br> 1.“农民养老金”的提法具有误导性。 <br> 无论是代表委员，还是舆论，都习惯用“农民养老金”来指代特定政策，这种说法通俗易懂，传播效果很好，但容易造成误解。从政策层面看，并没有“农民养老金”这一独立险种。 <br> 2009年，国家开始试点新型农村社会养老保险制度（俗称“新农保”），旨在解决农村老年居民的基本生活问题。2012年，该制度实现全覆盖。2014年，新农保与城镇居民养老保险并轨，打破了户籍限制，实行统一参保，建立了世界上覆盖范围最广的城乡居民基本养老保险制度。 <br> 当年宣传“新农保”时，许多地方便使用“农民养老金”作为代称。客观而言，这种宣传方式行之有效，使“新农保”深入人心。许多老年农民在领取养老金时，发自内心地“感谢党、感谢国家”。时至今日，尽管养老金水平不高，但农民普遍感到满意，仍将“养老金”视为国家给予的福利待遇。在调查中，许多老年人习惯用“老人钱”来指代国家发放的各项补助，包括粮食综合补贴等。甚至有些村集体发放给老人的重阳节慰问金，也被称为“老人钱”。 <br> 如今，“农民养老金”的提法容易产生误导。第一，在城乡居民养老保险制度框架内，不存在专门针对农村居民的养老保险制度。因此，单独讨论提高农村居民养老金水平，缺乏政策路径依据。第二，城乡居民养老保险制度是一种具有中国特色的“福利+保险”混合制度。它本质上是带有福利性质的保险制度，其核心仍是保险。群众将其简称为福利制度可理解，但在公共舆论场及严肃场合，这种说法欠妥。因为其中隐含的逻辑是，农民养老金的提高需完全依赖政府补贴，这忽略了保险制度中个人权利与义务相对等的基本原则。 <br> 2.以贫困线作为养老金标准，依据不足。 <br> 许多人同情农村老人的艰辛生活，不少代表和专家建议将贫困线作为基础养老金的发放标准。这种情绪可以理解，但理由并不充分。 <br> “新农保”制度在建立之初便遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，这一原则至今仍然适用。简言之，城乡居民基本养老保险解决的是“基本养老”问题，而非贫困问题。我国的“济贫”工作另有政策体系，如低保、社会救助等。更重要的是，通过长期的脱贫攻坚，我国已基本解决绝对贫困问题；当前，我国仍有健全的防返贫监测体系，以防止规模性返贫。 <br> 农村低保早已实现动态调整、应保尽保，防返贫监测机制也极为健全。如果当前仍有农村老人因贫困陷入生活困境，大概率是其子女未充分履行赡养义务。 <br> 国外有些养老金制度以贫困线作为普惠标准，是因为其养老金制度本身兼具济贫功能。但中国拥有更为健全的“济贫”制度体系，养老金不宜也不应承担济贫功能。因此，将贫困线作为提高基础养老金标准的理由，是难以成立的。 <br> 3.通过提高养老金刺激消费，与社会保险的基本属性不符。 <br> 不少经济界人士主张提高“农民养老金”，理由是这可以扩大内需、刺激消费，从而促进经济形势好转。这一理由似是而非，缺乏循证依据，且过于短视，与社会保险的基本属性相悖。 <br> 从国际经验看，经济发展与养老金的关系十分复杂。更多情况下，是经济发展周期决定养老金的运行状态，而非相反。在经济上行期，增加养老金确实有助于刺激消费；但在下行期，增加养老金不仅难以刺激消费，反而可能加大政府财政压力，危及社保基金安全。社会保险总体上要求长期稳定，其政策效应具有长周期特点，绝不能受短期经济政策随意影响。 <br> 养老金具有典型的“福利刚性”特征。它并非适合作为宏观经济调控的政策工具。一旦养老金上调，便很难再下调，否则会引发政治和社会风险。换言之，即使未来财政承受能力不足，养老金也无法下降；甚至，若因物价上涨而养老金增幅过小，都可能引发问题。可见，有些地方财政再紧张，即便延迟发放公务员工资，也不能拖欠养老金——这被视为底线问题。 <br> 4.将老年农民的历史贡献作为增加养老金的政策依据，缺乏可操作性。 <br> 许多人出于敬意和同情，肯定老年农民的历史贡献，这作为个人情绪表达可以理解，作为一种政治正确的话语也无可厚非。但作为政策依据，尚缺乏科学论证。 <br> 在农业税时代，农民通过缴纳农业税、三提五统、出“两工”，为国家建设做出了贡献。当时，我国财政以汲取型为主，需要从农业、农村和农民中汲取资源，以推进现代化建设。同时，城乡二元体制下，农村尚未建立养老保障制度。在当时制度框架中，农民拥有生产资料，土地承担着保障功能。在一些城镇化地区，许多失地农民通过“土地换社保”、农民转市民的方式，获得了城镇居民的养老保障。而在普通农村地区，直到2009年后，才通过“新农保”逐步建立养老保障制度。 <br> 2009年国务院启动“新农保”试点，加快建立覆盖城乡的社会保障体系。 <br> 即使是今天，集体土地和“老年农业”仍是许多农民养老的重要支撑。目前，我国城镇化率已超过68%，即将完成城镇化进程。对大多数农民而言，“土地换社保”，甚至通过土地征收获得巨额补偿的可能性已大大降低。与此同时，土地产出效益下降，难以支撑较高生活成本；年轻人进城务工，家庭养老功能也逐渐弱化。土地保障水平与家庭养老功能的双重下降，与“历史贡献”并无直接关联。 <br> 关键在于，“历史贡献”如何具体操作？如果采用普惠制，所有具有农业户口或长期生活在农村的老人都应享受，但这可能缺乏现实针对性。那些在城镇化过程中获益、但仍保留农民身份的群体，显然并不需要。有人提出以70岁为界，这看似明确，实则标准模糊。最棘手的是，城乡居民养老保险已经并轨，如果“老年农民”提高养老金，那么城镇老年居民是否也应同步提高？他们的生活状况未必更好，同样也有“历史贡献”。若要精准施策，几乎需要搭建一套极为庞大的政策识别系统。回想当年实施精准扶贫的复杂性，便可想而知。 <br> 1 <br> 2 <br> 下一页 <br> 余下全文