Media Experts' Opinions and Suggestions on Orderly Resolution of Local Government Debt Risks

地方债务问题已经成为中国金融系统稳定中最受关注的问题之一。从资金结构来看，地方政府贷款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期间大量地方债将进入还本付息期。而2013年下半年和2014年又是主要偿还期，据审计署数据显示，将近45%的债务需要在这一时期偿还。而另一方面宏观经济增速减缓，财政收入增幅难以大幅提升，地方政府债务负担异常沉重。有专家根据模型预测，地方政府在2014年后将出现资金缺口，2015年后出现绝对资金缺口。近期发布的各地政府工作报告大都对防控债务风险做出安排，不过在各地的债偿思路中，未来的土地出让收入则是政府还债的主力军，在楼市增长预期下降的背景下，土地出让金的稳定性也考量地方政府。对于如何有序化解地方债风险，媒体专家主要评论和建议如下： <br> 一、认为短期来看亟待建立风险处置机制。 <br> 一是制定危机管理预案应对风险爆发。国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁表示，短期对策是制定危机管理预案，明确如果个别地方或金融机构一旦发生危机时的紧急应对措施。中国金融四十人论坛青年研究员冯明表示，流动性问题是当前地方政府债务面临的核心问题，其本质则是地方政府债务的负债方和资产收益方的期限错配。在现行政府融资机制下，解决地方政府债务问题的一个关键在于合理的期限配置。目前，已有的政策大都停留在风险监测层面，现在亟须建立风险处置机制，应对可能发生的局部债务违约风险，可以考虑以下几类处置思路：其一，上级政府直接追加财政拨款，进行救助，或是由上级财政担保，继续借新债还旧债。其二，动用地方国有资产或偿债基金来“补窟窿”。其三，运用资产证券化、债务互换等手段“盘活存量”，化解短期的流动性问题。其四，直接启动个别地方政府融资平台公司的破产程序，将肿瘤切除，防止其恶化和蔓延。汇丰银行亚洲区董事总经理屈宏斌、财政部财科所副所长刘尚希等认为，目前情况下，适当延期，为地方政府举债“开正门、堵后路”是可行的。针对到期债务，可以采取出售国企、资产抵押等途径。 <br> 二是消化政府债务需要适度流动性。《经济参考报》12月31日称，市场流动性紧张也不利于消化政府性债务。下半年，央行政策操作逐渐收紧，如果偏紧取向在明年没有改变，融资成本居高不下，平台的融资风险有可能爆发，甚至可能导致信用风险的集中爆发。所以说，从化解债务风险的角度也需要保持适度流动性，以时间换取降低杠杆率的空间。否则，不但不能“去杠杆”，恐怕还会折断“杠杆”、捅破泡沫。 <br> 三是可以考虑将地方存量债务逐步有序转移至中央政府资产负债表进行集中重组。中国社会科学院副院长李扬表示，未来中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段。要利用好仍处于健康状态的中央政府的资产负债表。通过低成本融资，将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组。具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要倒逼硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生。先转移杠杆，再减去杠杆，如果组织有序的话，能最大限度避免减杠杆过程中的无序践踏风险，将有效缓解流动性紧张。可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵认为，中央财政在中短期时间内需要多发行一些国家债券，用以帮助地方政府清理跟银行多年来的债务问题，中央财政的负债率很低，愿意购买国债券的机构大有人在。 <br> 二、认为中期来看要制定财政与金融相结合的一揽子综合方案 <br> 应该避免简单化的去杠杆化和债务缩减举措，在控制增量的同时，对债务总量进行优化，采取“标本兼治，疏堵结合”来化解债务风险。国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁等认为，中期对策是由超部门的机构进行总体设计，制定化解地方政府债务风险的财政与金融相结合的一揽子综合方案。 <br> 一是“修明渠”，逐步转向由市政债为主体的地方政府融资模式。中国金融四十人论坛青年研究员冯明指出，以往由财政部代发地方债的办法实际上暗含了中央政府的担保，未考虑投资项目和地方政府的风险溢价，这在金融资源配置上是扭曲的，而只有以省或者市级政府单独作为主体发行市政债，才能够实现真正的责权明晰、风险定价。国际实践表明，市政债是城市化过程和市政建设领域行之有效的金融工具，我国可做借鉴其经验教训，少走弯路。市政债的发行还将有助于各级政府关注其市场形象，强化财政纪律，从市场的角度起到监督地方政府预算平衡的作用。北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任林双林认为，把部分地方政府债变为企业债，能刺激地方政府的积极性，从而提高效率。地方政府发债试点应从省级和副省级政府开始，不要一下做到县级政府。目前省级发债占30%，市级发债占44%，县级发债占26%。可见，发债需求中省市级政府是主体。英国《金融时报》1月20日刊载瑞华会计师事务所管理合伙人张连起文章称，如调整债务期限结构：延长城投债偿还期限，在控制地方债务总量的前提下，适当扩大城投债发行规模；建立类似美国的“一般责任债券”制度，由地方政府发行期限在20年以上的纯公益性基础设施建设债券，由财政负责偿还；还可采取资产证券化、国有资产变现、发行市政债等措施拓宽地方政府融资渠道。中国社科院财经战略研究院近日发布《中国宏观经济运行报告》建议，将地方政府为发展经济所必须举借的短期债务，通过发债的办法转换为长期债务，从而与地方政府公共基础设施投资收益的长期性相匹配，化解借新债还旧债或依赖土地收益还债的风险。“福布斯中文网”报道，美银美林大中华区首席经济学家陆挺称，基于其独特的债务结构，中国应该对地方政府进行去杠杆化，同时加大中央政府的融资杠杆率，而且应该设法用期限较长的债券来置换地方政府的短期银行贷款和信托贷款。国际经济交流中心副研究员张茉楠建议，就资产方而言，可考虑存量资产注入。将地方政府存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给相应的投资集团，纳入投融资集团的固定资产。还可以考虑将部分城投债转为市政收益债，将公用事业类的城投债定位为市政收益债，并在地方政府预算中设立特别账户，进而从根本上降低政府融资对社会融资，特别是实体部门融资需求的挤出。“福布斯中文网”1月14日刊载财经学者孙天宏文章称，最有效的方法是建立混合所有制的土地收储企业。目前土地收储企业100%是国企，利润好，成为政府的钱袋子，但也是地方债务的大头，让有钱的企业和个人进来，参与经营管理，企业、个人高兴，收储的企业的债务也能降下来，土地财政照做，土地财政收入照样增加，实行多赢。 <br> 二是“堵暗道”，从总量、结构、操作上防止地方政府盲目举债。中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，当务之急是出台《政府投资项目管理办法》，从投资环节就应该压制地方盲目投资、低水平低效率投资的行为，而政府投资是造成债务积压的重要原因。国家开发银行董事长胡怀邦在《求是》撰文称，管控地方政府性债务风险，可考虑由开发银行或通过招标选择一家银行，探索“三个统一”——统一评级、统一授信、统借统还，从总量、结构、操作上防止地方政府一哄而上、盲目举债，形成系统性风险。统一评级，即对各级地方政府资信进行评级，动态调整，严格审查资产负债表，设立负债“天花板”。统一授信，即在统一评级的基础上，对各类客户统一授信，控制债务融资额度，使各金融机构在授信范围内投资和贷款，避免投融资总量失控。统借统还，即按项目、客户、行业进行统一评审，完善信用结构，测算效益平衡，以丰补歉，控制信贷风险。中诚信国际信用评级有限公司研究部副总经理张英杰认为在评级问题上，应该通过独立的第三方评级机构进行评级，可以采用双评级的方式，进行授信，控制地区的融资额度与风险。国际经济交流中心副研究员张茉楠建议，建议成立地方“坏账银行”主要负责地方债和不良资产处置，其购入不良资产应采取债务重组的方式进行处置，可以对外转让。建立基础设施产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目筹集资金。 <br> 三是可以考虑将地方债逐步有序转移至中央政府资产负债表进行集中重组。中国社会科学院副院长李扬表示，未来中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段。要利用好仍处于健康状态的中央政府的资产负债表，通过低成本融资，将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组。具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要倒逼硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生。先转移杠杆，再减去杠杆，如果组织有序的话，能最大限度避免减杠杆过程中的无序践踏风险，将有效缓解流动性紧张。可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵认为，中央财政在中短期时间内需要多发行一些国家债券，用以帮助地方政府清理跟银行多年来的债务问题。中央财政的负债率很低，愿意购买国债券的机构大有人在。 <br> 三、认为长期要推进财税体制一揽子改革，真正实现政府职能转变，将地方债锁进法治“保险箱” <br> 长期来看，有序化解地方债风险应从以下几方面着手： <br> 一是推进财税体制改革，建立中央与地方的协调机制。国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁表示，此轮财税改革的最终目标应该是实现“地方自治”。现在中国存在的主要问题是，凡是能够参加国务院决策的都是中央垂直部门，他们只顾下各种达标指标，而无人来反映地方政府财力能否实现这些指标。这使得中央与地方关系得不到及时调整，最终导致地方债务负担过重。这就需要建立中央与地方的协调机制：首先，应当分拆财政部，或至少建立一个部门专门负责地方事务，一方面及时反映地方政府财力状况，替地方政府说话；另一方面反过来监督地方财政（债务）状况；其次，应当设立财政政策决策委员会，不仅协调财政政策与货币政策的关系，还要协调中央和地方关系。第三是设立内部仲裁机制，当地方政府与中央部门之间出现矛盾或分歧时，能够及时加以协调，防止矛盾积累和恶化。例如，日本就设立有“中央与地方纠纷处置委员会”。北京大学国家发展研究院教授张帆指出，中国和美国制度差异很大，财政联邦制可以作为中国的长期目标，但短期内较难实行。尽管如此，美国监管的措施仍可以借鉴。比如允许地方政府公开发债筹集资金，通过立法建立相对独立的管理机构，建立相对透明的破产和救助机制，规范各级政府之间的承诺关系。北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任林双林认为，建立地方主要税种，财产税是一个选择。营业税改增值税以后，地方政府没有营业税了，是把增值税的更大份额划给地方呢，还是设立新的地方税种，比如说销售税？这是值得讨论的问题。 <br> 二是纠偏唯GDP政绩观，真正转变政府职能。中国金融四十人论坛青年研究员冯明指出，在具体实践中需要破除第一大障碍就是对官员政绩考核中的“唯增长论”。《经济参考报》称，首先要用制度彻底扭转一些地方和官员“唯GDP是从“借债不怕还”的政绩观偏差，从源头上遏制盲目举债、滥铺摊子、乱上项目的冲动，严控新增债务。通过完善政府性债务预算管理、实施政府负债考评问责，建立举债要有度、偿债要有责的硬约束，推动地方政府尽快形成量入为出、合理确定政府投资规模的正确理念。其次，要坚决堵住走“歪门”违规举债、违规使用债务资金的现象。设定举债“红线”，构建一、二、三类债全口径，借、用、还全过程，立项、融资、绩效全方位的债务管控体系；规范举债融资机制，制止地方政府违规担保，尽量减少BT、固定回报BO T、信托、融资租赁等“高利贷”；彻底清理资信差、功能不明、财务不可持续的地方融资平台公司，解决融资平台过多、过滥的问题；制定债务资金投向“负面清单”，严防债务资金乱用。《光明日报》刊载财经评论人周俊生文章称，要解决地方债务庞大的问题，最根本的还是积极推进政府职能改革，政府不再参与到具体的经济事务之中。而政府之所以需要积极地投入到一些基础建设设施项目中，最为根本的原因还是在于政府囿于某种观念的束缚，未能放开民间资本进入这些领域。而当政府职能改变以后，特别是打开某些投资领域的准入空间后，基础建设投资可以按市场化的准则更顺利地推进，政府也可以从这种债务负担中解脱出来，真正成为民众所期待的民生政府。 <br> 三是硬化预算约束，编制地方政府资产负债表，提高地方债透明度，打破政府隐性担保体制。北京大学国家发展研究院教授黄益平指出，化解风险关键是硬化地方政府的预算约束。以后市长、书记离任不但要做财务审计，更要做地方政府资产负债表审计。需要同时推进配套的行政甚至政治改革。地方政府相对独立，甚至面对破产风险，投资者才会真正考虑投资风险，才有可能真正硬化地方政府的预算约束。北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任林双林认为，对地方政府实行硬预算约束。如果预算约束够硬，允许地方政府独自发债，就要考虑地方政府是否可以破产的问题。除此之外，投资者也要反思。金融机构不愿意买中央代地方政府发的债，而地方政府自己发的债很受欢迎。背后隐含的道理是这些买家并不看重债券本身的收益，而是看到其他方面的收益，比如对地方政府的一种讨好、支持或是捧场。这种做法也不利于建立硬预算约束。北京大学国家发展研究院院长姚洋指出，地方债的治本之道是如何让地方官员向当地百姓负责任。要让地方人大真正发挥作用，首先要让人大代表看得懂预算，并且对预算和决算都有一定的发言权，可以学习美国政府专门设立预算办公室，最后预算是否实施通过人代会的表决来决定。中国社科院2月14日发布报告建议，应正式启动地方债制度，地方债的发行必须得到同级地方人大批准。财政部财政科学研究金融研究室主任赵全厚指出，在选择何种改革方向上，中国应该一步步走好自己的地方债阳光化道路。美国式的财政联邦制建立在对政府一系列的限制的基础上，中国直接转向内在化约束这一目标过分理想并且遥不可及。如果今后可以把财权和债权都统一在财政部门下透明化管理，会对地方政府随意发债产生很大的约束力。现在地方政府把债务分散到各个部门，利用各种不规范的方法招商引资，很多官员都有债务指标需要完成。不妨借助现代互联网技术，提高内控的科技含量，实现中央管省、省管市和县的一级级突破。承认软约束和无内在约束，设立针对性政策，通过信息化手段进行监控，同时向社会公开并接受监督，如果这几方面都可以做到，地方政府债务的理性化、阳光化程度就会提高。国际经济交流中心副研究员张茉楠指出，从深层次看，中国式债务和金融风险背后隐藏的是政府隐性担保体制。不彻底改变政府的隐性担保制度，不尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变、建立财政资产负债管理体系，不实行隐性担保显性化，建立科学的风险分担制度，中国的财政金融风险不断上升的局面难以根本性改变。 <br> 四是构建土地受让金管理和储备制度。国际经济交流中心副研究员张茉楠建议，构建土地受让金管理和储备制度，一是土地出让金收入经法定程序，可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。二是以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标，建立完善土地征收绩效评价体系。三是对地方政府的土地受让，全国人大以及审计署必须发挥监督和审计的作用，加大审查和执法力度。四是编制地方政府资产负债表，提高地方预算透明度。中长期来看，各级政府应编制完整的资产负债表。政府财政统计和预算报告应披露有法律效力的担保所导致的或有负债。上海社会科学院经济研究所吴福明表示，化解地方债危机，建立直接土地金融及其与之配套的机构与资本市场很有必要。目前可从省级地方政府入手，改组地方融资平台及其土地收储（征收）机构为土地银行，公开发行土地债券。土地债券应具备融资工具与补偿工具的功能：一是为城乡土地金融业务筹集长期、低利资金；二是城镇化过程中土地征收与补偿工具。两种用途的土地债券在不同的阶段应有不同的侧重。一方面，土地债券可作为土地银行的主要融资工具，另一方面，作为现金的替代物，土地债券可用于城市土地储备的收购与农地征收等。而发行土地债券的标的物既可以是土地资产也可以是土地未来收益现金流。各发行地方政府应将每年土地债券还本付息额列入当年的预算，提前拨给土地银行以备支付。土地债券的发行权限设定为省级政府，省级政府以下的地方政府可向其借入土地债券用于土地征收补偿。 <br> 五、地方债市场改革需法理依据。日本嘉悦大学经营经济学部学者徐一睿表示，从现行的《预算法》层面来看，地方政府本身没有举债权。要真正推动地方债市场改革，现有的《预算法》已经成了推动改革的绊脚石，修改《预算法》已成当务之急。在修改完《预算法》后，则应该建立起一套相应配套的地方债举债法案，并以此来限制地方政府的胡乱举债行为。日本在上世纪40年代就建立了一套地方财政法，对举债对象有非常清晰的限制。根据法律规定，除了对地方政府举债后资金使用方式的限制以外，地方政府是否能够发行地方债还需要根据该地方政府的财务状况来决定。与此同时，由于地方政府之间存在着财力差异，日本的财政投融资制度又为财力较差的地方政府提供政府资金支援，从而抵销财力强的地区和财力弱的地区的举债成本差异。《中国司法》杂志总编刘武俊撰文称，防控债务风险，实现地方政府“阳光融资”，相关立法亟待补课。建议加快修订预算法，为地方政府举债从法律上松绑，将地方政府性债务纳入财政预算管理的法治化轨道；建议制定“地方政府债务管理条例”，加强地方政府债务的法治化管理，对地方政府债务总量,举债方式、偿债途径，债务风险预警机制等进行立法规范。；建议在相关立法中加强对地方政府举债的外部审计监督，进一步明确审计部门对地方政府债务情况的审计责任，以及各级地方人大的监督责任。 <br> <br> <br> 中心概况<br> 工作要闻<br> 宏观形势分析<br> 信息化和产业研究<br> 电子政务外网<br> 大数据与数字中国<br> 在线培训<br> 工作成果<br> 预决算公开<br> 主办单位：国家信息中心 京ICP备05063309号/京ICP备05063309号-1<br> 京公网安备11010202010038号<br> 技术支持：北京中经网软件开发有限公司<br> 地址：北京市西城区三里河路58号<br> 邮编：100045<br> 电话：010-68557000<br> 信访电话：010-68558389<br> 信访邮箱： xinfang@sic.gov.cn<br> $(window).scroll(function () {<br> var sc = $(window).scrollTop();<br> var winHeight = $(window).height();<br> if (sc > winHeight) 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