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中央对地方转移支付是我国政府间财政关系的重要内容，是调节地方政府财政收入差异、实现基本公共服务均等化目标的重要载体。目前，中央对地方转移支付的问题不在于其规模之大，而更多地是集中在分配过程不够透明、分配安排不够规范。地方政府的政治谈判能力往往能够左右着以项目形式存在的转移支付资金的归属。本文重点考察中央对地方转移支付的分配是否受到以及多大程度上受到省级政府政治力量的影响。研究结果显示，政治力量确实显著地影响着中央对地方转移支付的省际间分配。除均等性质转移支付外，地方政府的政治力量越大，所获得的总量转移支付、税收返还、一般性转移支付、专项转移支付越多。
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一、中央对地方转移支付及其分类
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自秦汉帝制政体产生以来，在大部分时间里，我国的央地关系都以高度的中央集权为特征。地方政府不是独立的政治实体，它们只是中央政府的代理或派出机构。中央对地方权力的扩张处处防范，对地方偏离行为也惩罚严厉。在中央对地方的控制工具中，最重要的两件工具无疑是政治手段和经济手段。
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政治手段体现在对地方重要官员的政治命运决定权上，中央政府通过中组部来统管高级领导干部，对他们的调动、升迁、降职、罢免都具有重要决定权。中央通过这种政治上的控制和联系确保地方和中央在政治上形成利益共同体，进而推动中央与地方在其他领域如经济领域、社会领域的一致性。经济手段中最重要的无疑是中央对地方的转移支付。这种公共池形式的资源，为中央政府加强其在地方的影响力提供了经济基础。理论上，中央对地方转移支付的设置目的是为了平衡省级政府间的财政差异。但实际上，作为控制工具，转移支付又往往与政治手段一起，服务于中央控制地方的最终目的。因此，财政转移支付资金的分配往往会受到政治因素的影响，这种影响主要来自中央政府基于国家统一角度的政治考虑以及各省级政府的政治谈判实力，前者主要是少数民族因素，后者主要是省级政府通过其政治力量影响中央政府决策，以获取更多的转移支付资金。
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按照财政部的官方分类，中央对地方转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付、专项转移支付。需要特别指出的是，在一般性转移支付中，可以将均衡性转移支付和定额补助统称为均等性质转移支付。这是因为，均衡性转移支付和定额补助（原体制补助）的分配机制比较规范透明，是以地方标准财政收支缺口为分配对象，内置均等化因素，遵循着财政困难地区获得的转移支付相对较多，财政富裕地区获得的转移支付较少或者不获得转移支付。
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二、地方政府政治力量
<br>
在我国党管干部的干部管理体制中，最终权力来源是高度集中的中国共产党组织。在党的组织网络中，中央委员会是一个非常重要的机构，它由每五年一次的全国党代表大会选举产生，共有大约200名左右中央委员，以及约130-160名左右的中央候补委员组成。这些中央委员和中央候补委员，容纳了中央各部委、地方政府、军队及科教领域的重要领导，包括了各领域、各民族中的精英人物。中央委员会的一项重要职能是选举约15-25名的中央政治局委员，并形成由不超过10人组成的政治局常委会，从而产生国家最重要的政治决策中心。本文考察年度区间是1997-2010年，对应的中央委员会任期分别是第十四届（1993-1997）、第十五届（1998-2002）、第十六届（1993-2007）以及第十七届（2008-2012）。
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在政治力量得分统计中，我们制定了三条统计标准：（1）不考察政治局常委会成员，因为他们在成为政治局常委后肯定是在中央工作，而不会在地方任职。（2）对于已经是中央政治局委员，但不在地方政府任职的官员，不计入地方政府政治影响力考核范围。（3）军队序列、教育科技序列、企业序列人员不参评。因为军队序列基本上是独立于政府行为之外的封闭系统，而教育科技、企业序列人员的政治影响力相对很弱。
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在确定政治力量统计标准后，进一步筛选出各省份符合政治力量得分标准的领导人员，他们大多是省、直辖市的省委书记、省长、省人大主席、省政协主席等。地方政治力量的数值化标准是：通过计算某年在某地任职的地方官员同时位居中央政治局委员、中央委员、中央候补委员的人数，并相应赋予10分、2分和1分的政治力量得分。比如2007年北京市委书记刘淇，同时位居第十六届中央政治局委员，因此北京市在2007年的政治局委员人数中加1，政治力量得分中加10分。
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表1：1997-2010年各省份政治力量得分统计的前、后三名
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省份
<br>
政治局委员
<br>
中央委员
<br>
中央候补委员
<br>
政治力量得分
<br>
广东
<br>
13
<br>
24
<br>
63
<br>
241
<br>
北京
<br>
15
<br>
21
<br>
28
<br>
220
<br>
上海
<br>
13
<br>
17
<br>
24
<br>
188
<br>
青海
<br>
0
<br>
18
<br>
31
<br>
67
<br>
江苏
<br>
0
<br>
15
<br>
34
<br>
64
<br>
宁夏
<br>
0
<br>
23
<br>
17
<br>
63
<br>
三、实证检验
<br>
考虑到转移支付的分配可能存在着路径惯性，即当前一期转移支付的分配或多或少会受到上一期分配状况的影响，因此采用动态面板的系统GMM方法来验证地方政府政治力量对转移支付分配的影响。实证模型的形式如下：
<br>
根据实证回归结果，可以发现：（1）因变量滞后项的系数为正且接近于1，说明转移支付的分配机制确实存在着一定的路径惯性。在转移支付的分配机制中，以往的既得利益可以很大程度上决定当期获得的转移支付数量。（2）核心解释变量地方政治力量的系数在模型①－④中为正，在模型⑤中为负，且都在1%的显著性水平上显著。地方政治力量的回归系数为正，表明各省份获得的总量转移支付、税收返还、一般性转移支付、专项转移支付显著地受到政治力量的影响，某省份政治力量越大，则其获得的上述四种转移支付越多。模型⑤中地方政治力量的回归系数为负，表明在均等性质转移支付分配过程中，政治力量强的省份比政治力量弱的省份获得的均等性质转移支付相对较少。一般来说，富裕省份的政治力量相对较强，贫穷省份的政治力量相对较弱，这表明均等性质转移支付的分配能够很好地规避政治力量的影响，实现对贫穷省份的财力资助。（3）少数民族因素也是影响转移支付分配的重要变量。虚拟变量少数民族的系数在模型①和③－⑤中为正，在模型②中为负，表明相对于非少数民族省份，五个民族自治区（内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆）和三个在财政管理体制上享受民族地区待遇的省份（云南、青海和贵州）获得的总量转移支付、一般性转移支付、专项转移支付、均等性质转移支付要相对更多，税收返还则相对更少。
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表2：中央对地方转移支付与地方政治力量的简要回归结果
<br>
（系统GMM）
<br>
因变量
<br>
自变量
<br>
①总量
<br>
转移支付
<br>
②税收返还
<br>
③一般性
<br>
转移支付
<br>
④专项
<br>
转移支付
<br>
⑤均等性质
<br>
转移支付
<br>
滞后项_因变量
<br>
.9965***
<br>
.9409***
<br>
.8673***
<br>
.9190***
<br>
.9746***
<br>
地方政治力量
<br>
.0638***
<br>
.0490***
<br>
.1103***
<br>
.0800**
<br>
-.1178***
<br>
少数民族
<br>
.0328**
<br>
-.0612***
<br>
.1535***
<br>
.1933***
<br>
.5015***
<br>
注释：因变量分别是各省份人均总量转移支付、人均税收返还、人均一般性转移支付、人均专项转移支付、人均均等性质转移支付的自然对数。地方政治力量（核心解释变量）是各省份政治力量得分的自然对数。少数民族为虚拟变量，取值0或1。其他控制变量还包括人口密度、财政供养人口，限于篇幅，未提供其他控制变量的回归结果。
<br>
四、结论及政策建议
<br>
本文将各省份重要领导在中央委员会的席位赋予相应的权重得分，并以此作为各省份政治力量的代理变量。运用系统GMM方法实证检验了中央对地方转移支付分配和地方政府政治力量的相互关系，研究结果显示，政治力量确实显著地影响着中央对地方转移支付的省际间分配。除均等性质转移支付外，地方政府的政治力量越大，所获得的总量转移支付、税收返还、一般性转移支付、专项转移支付越多。对于均等性质转移支付而言，政治力量强的省份比政治力量弱的省份获得的均等性质转移支付相对较少。这表明均等性质转移支付的分配能够很好地规避政治力量的影响，实现对政治力量较弱省份（一般为贫穷省份）的财力资助。
<br>
根据研究结论，可以就完善我国中央对地方转移支付制度提出以下政策建议：（1）推进财政转移支付立法，制度化、法制化转移支付。制定《财政转移支付法》，上升到法律的高度来规范政府间转移支付制度，进一步提高政府间财政关系的规范化、法制化。（2）清理、整合转移支付项目。对确定为一般性转移支付的资金不得限定用途，全权由地方财政统筹安排；专项转移支付要突出重点，仅对涉及重大国计民生的事项设立，坚决取消无足轻重的零星专项，彻底改变专项转移支付项目分散繁杂的现状。要整合现有的一些具有财力性质的一般性转移支付项目，采取系数调整方式将其并入均衡性转移支付，避免现在的多龙治水、分别立项的局面。（3）增加均等性质转移支付规模，严格按照既定分配公式进行资金分配，实现真正意义上的对财力匮乏省份的财政支持。目前，我国能够明确发挥均等性质作用的转移支付项目主要是均衡性转移支付。但是在转移支付的盘子中，均衡性转移支付无论从资金绝对数额上还是从相对比重上都很小，无法有效地实现均等化效果。应扩大均衡性转移支付资金的来源渠道，提高均衡性转移支付规模和重要性，实现对财力贫困省份的资助。（4）建立健全转移支付公开透明和监督约束机制，削弱政治力量、人为因素的干扰。每项转移支付均应制定管理制度，制度设计既要保证资金分配公开、公平、公正，又要做到及时下拨资金预算。对一般性转移支付资金的分配要严格按照公式测算，公式设计和指标选择要科学合理、公开透明，避免人为调整和主观随意性。对专项转移支付资金的分配要制定明确的资金使用绩效目标，要规范项目申报条件和评审过程，确保程序公开和机会均等；要加强对专项转移支付资金使用效果的跟踪检查，并作为次年的分配依据，保证资金使用效果。<br>
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