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今年以来，受制于经济增速回落、企业效益下滑、结构性减税以及一般贸易进口减速等因素影响，我国财政收入增长明显乏力，而同时许多民生领域的财政支出呈刚性增加，财政收支矛盾日益加剧。上半年，全国公共财政收入累计实现68,591亿元，同比增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点。特别是中央财政收入仅增长1.5%，完成全年7%的预算目标难度较大。因此，在增量财政资金面临增长瓶颈的大背景下，克强经济学再次将政策着力点指向了存量财政资金。7月3日，国务院召开常务会议强调，要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，把挤占挪用的钱归位，把“跑冒滴漏”的钱堵住。集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，提高资金使用效益。财政部也相应开始提速《财政资金支付条例》的调研、起草工作，以盘活各级政府的财政存量资金。
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一、什么是存量财政资金
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所谓存量财政资金，是指政府作为财政收支主体，在其财政年度中因收入支出时间错配而正常持有，收入超预算增长、收入延迟划拨而消极持有，支出计划不完善不可执行而被迫持有的财政资金。因收支时间错配而正常持有的存量财政资金的存在是有必要的，它类似于企业的现金管理，都是起源于收入和支出之间的时间差。恰当额度的存量财政资金可以保证政府在任一时点上有充足的现金流来履行财政支出义务。但是，如果存量财政资金超出了合理的程度，就会产生资金闲置问题。闲置资金对于政府部门来说意味着高昂的机会成本，因为可以通过将闲置资金用于财政支出或投资来实现更大的资金效益。
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按照我国现行的财政管理体制，存量财政资金主要是以两种形式存在：一是国库存款，是指财政部在中央总金库中的预算资金；二是财政专户，是指各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。国库存款和财政专户作为流动性功能账户，其资金存量的大小，可以较为科学地反映政府财政预算资金的使用效率，当效率较低时，账户就会出现较高余额。
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据统计，截至今年5月底，我国政府国库存款余额已经高达3.23万亿元，政府财政专户的资金余额也已达到1.42万亿元。仅国库存款的年平均余额在2010年、2011年、2012年就分别达到2.94万亿元、3.26万亿元、2.79万亿元，占当年全国财政收入的35.38%、31.38%、23.79%。这个常年维持着庞大余额的财政存量资金账户，一方面反映了预算资金并没有实际地往下落实到公共支出项目中去，而是趴在银行账户中；另一方面，以存款形式放在银行系统的财政存量资金，其所获得的收益是相对非常小的（央行为国库存款支付的利率仅为0.36%）。这反映出我国财政预算资金的使用效率有着很大的提升空间。
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总结起来，主要有以下几个途径导致了我国政府产生大规模的财政存量资金。首先，财政收支预算编制不够科学化、精细化。我国财政收入决算数据连续两年（2010-2011年）大于预算数据的110%，预决算数据差距之大，直接助推了国库存款余额的高库存。其次，财政预算执行不到位。比如一些财政预算项目没有按照计划及时开展实施，部门获得财政拨款后无法安排使用；有的则是一些转移支付资金下达较晚，地方财政没有来得及安排使用。再次，预算资金的支配权分散，难以有效监督管理，无法实现集中统筹利用。最为典型的是财政专户资金，目前各级财政部门在商业银行开设的各类资金账户多达17万个。这种多头开户现象一定程度上造成了资金积存，使得部分资金长期呆在账户中，成为不动产，降低了资金使用效率。最后，财政预算的问责机制缺位，导致在财政收入宽裕时期政府部门对财政资金使用效率的重视程度不够。
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二、盘活存量财政资金的意义
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在财政收入增幅下降，多方挖潜以应对目前财政紧张局面的情况下，盘活已有的存量财政资金，无疑是一步既能解燃眉之急、又能一举多得的妙招。
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第一，盘活存量财政资金，有利于缓解政府财力紧张问题，保证积极财政政策的顺利执行。我国经济正处于结构调整稳中有进、转型升级稳中提质的关键时期，积极的财政政策有助于帮助企业渡过经济结构战略性调整的阵痛期，实现顺利转型和可持续发展。积极财政政策的实际内容，都必然要落实到减少税收和扩大支出这两个方面，这都需要有充足的财政收入作为基础。在财政赤字年初已经确定、财政收入增幅下降的现实背景下，提高已有财政存量资金的使用效率无疑是必然选择。盘活存量财政资金，提高资金使用效率，可以替代加大税收征管力度、提高宏观税负等一系列增收措施，确保在国民税负不变的基础上顺利实施积极财政政策，集中有限的财政资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。
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第二，盘活存量财政资金，可以提高公共财政资金的管理效率，强化政府理财意识。大量的财政资金闲置，并不是今年刚出现的新问题，而是近些年屡次在审计报告中提到的老问题。只不过在之前的财政收入高速增长时期，政府、公众的关注点更多地聚焦在了财政增收上，财政资金闲置问题没有得到足够的重视，每次都难以整改，相关改革也难以推进。在财政收入增长乏力的当下，一边是大量财政资金闲置，另一边是全国财政“吃紧”，就显得格外“扎眼”。巨额的存量财政资金闲置，直接反映了公共财政资金管理效率低下、政府部门长期疏于理财的现状。通过促使政府带头过“紧日子”、盘活存量财政资金等举措，可以倒逼各级政府重视提高公共财政资金管理效率，强化理财意识。
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第三，盘活存量财政资金，可以成为推动财政预算体制改革的重大契机。大量的财政资金闲置，直接原因多在于预算执行不到位，根本原因则是预算体制的不够合理。目前预算编制仍没有有效摆脱零基预算模式，也缺乏对财政收入的有效预测；“全口径预算”尚待真正建立，需要彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费；国库集中收付制度、预算问责机制也需要进一步地完善。通过盘活存量财政资金，可以加深对现有预算体制缺陷的认识，进而推动财政预算体制的整体改革。
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三、盘活存量财政资金的实现路径
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如何盘活存量财政资金，笔者认为，两个重要的抓手是用好已有财政存量资金和控制新增财政存量资金，可以用“扬汤止沸+釜底抽薪”来形象比喻。
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所谓“扬汤止沸”，就是要盘活存量、充分用好已有的财政存量资金，是一个立足当前、着眼治标的重要抓手。这就要求切实做好以下五项工作：（1）加快公共财政预算执行进度。对年初预算已经确定的项目，要加快资金支付。对年初代编预算，要分科目、分项目予以全面清理，及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作，超过规定期限仍未落实到部门和单位的，除据实结算项目外，要收回总预算用于其他急需项目。（2）清理、压缩财政结余结转资金。对预计当年能够执行完毕的结余结转项目，要督促加快预算执行进度；对执行进度缓慢、预计年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目，要及时调整用于其他支出项目；对经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的，要将资金收回总预算统筹安排。（3）加快政府性基金预算执行进度。从土地出让收益集中用于教育、农田水利建设等方面的资金，要及时分配下达，尽早发挥资金使用效益；其余部分按规定用途使用，并加快预算执行进度。对其他政府性基金预算也要比照办理。（4）加强国库资金管理。全面清理地方财政暂付款，该核销的要按程序尽快核销，违规占用的要及时清理，该收回的要及时收回，保障预算支出需要。巩固清理整顿财政专户成果，进一步精简压缩专户数量，强化财政专户结余资金管理。（5）保障财政资金使用效益和安全。要将加快预算执行进度、提高财政资金使用效益和保障资金安全等有机结合起来，正确处理三者关系。
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所谓“釜底抽薪”，就是要控制新增的财政存量资金，从源头上减少财政资金的新沉淀，是一个立足长期、着眼治本的重要抓手。这就要求在制度上加强对财政预算的科学化、精细化管理：（1）进一步加强预算编制管理。深化部门预算改革，规范预算编制程序，细化预算内容，切实减少代编预算规模和预留项目。（2）引进中期预算管理，从中期视角来统筹分配财政资金。年度预算易导致年底集中突击花钱，引进中期预算管理，财政支出单位就可以在1-5年的较长期间内更好、更灵活地安排资金，从而扭转乱花钱或低效率花钱的局面。（3）高度重视财政收支预测和编制各种财政计划。如果没有预测和计划，预算执行就容易陷入混乱和充满着不确定性，预算执行效率就会下降，进而损害预算的权威性。（4）建立健全预算支出责任制度，切实加强预算执行管理。要求各级财政资金使用单位必须制定预算执行的量化目标计划，将责任落实到项目主管单位、具体执行单位和负责人。（5）强化财政监督管理，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，确保财政职能有效发挥和财政资金使用效益。<br>
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