Progress, Problems, and Policy Recommendations for the Construction of the National Carbon Market

一、全国碳市场运行特征 <br> 2021年7月16日，全国碳市场在北京、上海、武汉三地同时开市，第一批交易正式开启。从交易机制看，全国碳排放交易所仍将采用和各区域试点一样以配额交易为主导、以核证自愿减排量为补充的双轨体系。从交易主体看，全国交易系统在上线初期仅囊括电力行业的2225家企业，这些企业之间相互对结余的碳配额进行交易。与欧盟等相对成熟的市场相比，我国碳市场刚刚起步，总体呈现行业覆盖较为单一、市场活跃度较低和价格调整机制不完善等特征。 <br> 1.市场活跃度略显不足，碳交易价格整体下行 <br> 交易双方处于试探和摸底，碳交易的价格调控机制尚未充分形成。全国碳市场上线运营之后，交易双方仍处于试探和摸底阶段，交易规模仍处于市场整合时期的低位。据上海环境能源交易所数据显示，仅开市当天碳交易量超百万吨，之后五个交易日的交易量为十几万吨，其余日交易量在万吨以下且部分日成交量不足百吨。与此同时，碳交易价格整体下行，7-9月的平均交易价格分别为50.33元/吨、46.84元/吨和41.76元/吨，截至10月15日，交易价格较开市当日下跌14.3%。根据清华大学测算显示，目前我国全经济尺度的边际减排成本大概是7美元，略高于当前的交易价格。因此，当前价格信号并不能准确反映碳排放许可权的供给与需求状况，碳排放价格对企业生产决策的影响较小，企业减排的积极性还不够高。 <br> 2.碳市场体系以配额交易为主，自愿减排为辅 <br> 当前，全国碳市场建设以试点经验为基础，采用配额交易为主导，国家核证自愿减排为辅的双轨体系。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，我国碳排放配额（CEAs）以免费分配为主，未来国家适时引入有偿分配，并鼓励排放主体通过国家核证自愿减排，但核证自愿减排量（CCER）交易与抵扣机制尚未明确。碳排放配额是在国家生态环境部每年制定碳排放配额总量及分配方案的基础上，由各省生态环境部门额定分配。若企业最终年二氧化碳排放量少于国家给予的碳排放配额，剩余的碳排放配额可以作为商品出售；若企业最终年二氧化碳排放量多于国家给予的碳排放配额，短缺的二氧化碳配额则必须从全国碳交易市场购买，因此碳排放权作为商品在企业之间流通，通过市场化手段完成碳排放权的合理分配。根据上海环境能源交易所数据显示，自7月16日上线交易以来，截至2021年10月15日，全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量1815万吨，累计成交金额约8.2亿元。 <br> 3. 碳市场初期仅将电力行业纳入交易 <br> 全国碳市场初期仅覆盖电力行业，高排放企业被纳入重点排放单位。根据国务院批准的全国碳市场建设方案，由于各行业碳排放配额核算方式不同，初期仅将电力行业纳入交易。据生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，本阶段纳入全国性碳排放交易主体的企业须满足以下条件：属于全国碳排放权交易市场覆盖行业的、年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的“温室气体重点排放单位”，也就是高碳排放企业，开市当天发电行业总计2225家发电企业和自备电厂参与交易。同时，这一规定也表明，当前仅有被分配到碳排放配额的企业可以参与交易，个人与机构投资者暂时无法参与其中，碳排放权暂不具备投资属性。 <br> 二、“十四五”时期全国碳市场的发展趋势 <br> 国际经验表明，与传统的行政管理手段相比，碳市场既能将温室气体控排责任压实到企业，又能够为减碳提供经济激励机制，降低全社会的减排成本，带动绿色技术创新和产业投资。“十四五”时期，全国碳排放交易所或将会纳入更多行业与企业，强化与自愿减排量抵扣联动，建立完善的碳价机制，加速与地方碳市场的融合，催生更多绿色金融产品，以市场化、渐进化的方式，支持清洁能源、节能环保和碳减排技术的发展。 <br> 1.非电力的“两高”行业和企业将会优先纳入交易体系 <br> 除电力之外的其他“两高”行业将逐步纳入交易体系。一方面，当前各国碳交易体系的覆盖范围存在巨大差异，很难找到适用所有体系的单一“正确”方法，但几乎所有体系均至少涵盖电力行业与工业部门，考虑到不同行业和排放源之间的巨大差异，行业排放的占比是决定行业是否被覆盖的决定因素。2022年全国碳市场将会以电力行业作为突破口，按照“成熟一个、纳入一个”的原则来纳入其他行业。在发电行业碳市场稳定运行的基础上，石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、国内民用航空等七大高耗能高排放行业将被逐步加入到当前全国碳交易体系中。另一方面，仅以高碳排放企业为主体的交易市场从一定程度上避免了市场投机行为的发生，但也限制了碳交易市场的活跃程度，降低了市场有效性，很难实现以市场化手段引导减排的目的。因此，在完善交易制度的前提下，降低企业入市门槛，并引入第三方投资者会是全面盘活碳交易市场的有效途径。 <br> 2.交易品种和交易方式将日趋多元化 <br> 基于碳排放权衍生的金融产品将趋于多样化。在当前阶段碳市场仅涉及碳排放权配额的现货交易，交易品种和交易方式较为单一，限制了碳交易市场的活跃程度。2020年9月《中国（北京）自由贸易试验区总体方案》获批，指出在北京城市副中心探索设立全国自愿减排等碳交易中心，北京绿色交易所将对标国际领先的碳市场标准，发展资源减排交易、探索绿色资产跨境转让，并借鉴国际碳市场中碳期货、碳期权等成熟的经验，开展新型碳金融工具。此外，2021年4月，广州期货交易所在广州成立，是以碳排放为首个品种的创新型期货交易所，同时碳排放权期货、电力期货也是未来重要的研究方向。在市场机制成熟的条件下，期货、远期、期权、掉期和抵消信用等碳金融衍生品将被逐渐完善和推出。“十四五”时期，随着我国碳市场法律框架和信用体系的完善，碳金融市场将快速发展，将逐步形成现货、期货同时覆盖，交易模式和交易品种不断丰富的局面。 <br> 3.反映碳排放许可权稀缺性的价格机制将初步形成 <br> 随着碳交易市场的日益成熟，我国碳配额总量及免费碳配额比例将逐年下降，碳定价机制的完善将加速推进。根据欧盟委员会数据显示，在欧盟碳市场建设初期（2005-2007年），欧盟碳配额总量为20.58亿吨/年（CO2当量），均免费发放给企业。2008-2012年，碳配额总量下降至18.59亿吨/年（CO2当量），其中10%用于拍卖，到2013年以后，拍卖比重将上升至57%，并且碳配额总量加速递减。碳配额总量的下降意味着企业需要更加主动减排，免费碳配额的下降则意味着企业在同样的碳排放量下需购买更多的碳配额实现碳排放量达标。因此，“十四五”时期，在“碳达峰、碳中和”的要求下，我国需制定更高的自愿减排贡献目标来推动碳市场的加速发展。首先，碳配额总量将逐渐过渡至配额减少的市场稳定储备机制，“资源有偿使用”理念的深入树立推动渐进式拍卖以及核证自愿减排量交易与抵扣机制加速完善。其次，随着配额的收紧以及“双控”政策的约束，碳价逐渐上涨也将成为长期趋势。最后，随着越来越多行业加入全国碳交易市场，当前基准线法的配额分配方法并不适用于化工、造纸等细分产品较多的行业，以基准线法和历史排放法为主的综合分配方案将日趋完善，反映碳排放许可权稀缺性的价格机制将初步形成。 <br> 4.统一的碳排放核算体系将加快建立 <br> 碳排放核算体系的建立是碳市场高效运行的基础。首先，2015年我国发布了《工业企业温室气体排放核算和报告通则》以及发电、钢铁、民航、化工、水泥等10个重点行业温室气体排放核算的国家标准，但随着可再生能源对化石能源的加速替代以及创新技术的发展，以电力为代表的主要行业的核算方法和监测体系亟需升级。其次，每个细分行业的排放标准、核算边界、认证方法、减碳技术、产品碳足迹等方面的制度目前还不够完善。最后，对于不同地区发展程度不同的企业而言，一套行之有效且操作便捷的产品碳排放核算方法、制度、数据采集以及整理的体系也亟待建立。因此，“十四五”时期，碳排放将成为生产要素的重要组成部分，全国范围内统一规范的碳排放统计核算体系将加快建立，推动不同行业碳排放标准、核算和认证的统一。 <br> 5.全国和地方碳市场的制度协调性将不断加强 <br> 碳价统一是全国和地方碳市场协调的首要表现。首先，自我国碳市场试点以来，在政府配额松紧差异，投资机构是否允许进入，交易主体的覆范围，碳金融产品的发展速度以及企业对碳交易熟悉和重视程度的差异使得各试点地区碳价格的波动率差异较大。其次，在市场覆盖方面，全国碳市场与试点市场的行业既有交叉但又有较大差异，且交易主体碳排放规模差异大，不利于形成有效均衡价格。此外，各地方碳市场规则如何向全国碳市场规则统一，且企业所持配额如何结转也将是地方碳市场与全国碳市场制度性协调需解决的问题。从国际碳市场发展经验来看，国家和地区间碳市场的衔接，可以在更广范围及经济领域内有效发现统一碳价，提高减排效率，降低减排成本。因此，“十四五”时期，地方碳市场与全国碳市场在配额分配方法、交易制度、交易流程、碳价等方面的制度性协调力度将加大，避免市场割裂，维护市场完整性，进而推动全国碳市场“一盘棋”。 <br> 三、完善全国碳市场的政策建议 <br> 建设全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推进绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是实现碳达峰目标与碳中和愿景的重要政策工具。建议完善全国碳市场运行全流程的体制机制，加速建立碳排放管理体系，开展碳数据信息化建设，加快专业人才培养，夯实碳市场运行基础，进而推动全国碳市场的稳定发展。 <br> 1.完善制度体系建设，推动碳市场稳定发展 <br> 建议加快完善全国碳市场建设全流程的体制机制，做到市场运行有法可依。当前全国碳市场的制度框架虽然已经基本建立，但由于覆盖范围单一，现有的制度均是基于单一行业。随着全国碳市场未来不断纳入新的主体与交易产品，单一行业的制度无法全面支撑，也无法形成有效的监管机制来识别市场中的寻租及违规行为。因此，应尽快通过碳排放权交易管理条例的国家立法，从而推动全国碳市场的运行有法可依；加快建立全国碳市场全流程的总量控制机制、配额分配机制、交易制度、核证减排量管理制度、监管制度以及风险控制机制，推动各部门之间形成协调机制，确保全国碳市场的稳定发展。 <br> 2.加快碳排放管理体系建设，夯实碳市场运行基础 <br> 建议加快建设国家-行业-企业三位一体的碳排放管理体系，夯实碳市场运行基础。一方面，支持各行业及科研机构加快研究不同行业的碳排放核算和统计方法，加快形成国家层面的碳排放核算和统计体系，从而明确我国的减排目标。另一方面，从市场参与主体入手，提高企业参与意愿和能力，并基于碳排放核算体系，依托行业来指导企业碳核算，确保基础数据真实可信。 <br> 3.开展碳数据信息化建设，加快培养专业化人才 <br> 建议针对碳交易市场中多元化的数据要求建立统一的信息平台，通过梳理和调整碳排放数据统计口径和方法，建立全行业碳排放数据库，实现从数据采集、统计到核算的全链条管理，从而有效提高数据管理效率，降低管理成本。同时，推动不同行业加强专职碳核算、碳交易、碳数据管理的队伍建设，培养一批熟悉并掌握碳市场机制与碳交易工具的专业人才，进一步为全国碳市场的建设夯实基础。 <br> (作者：袁剑琴 国家信息中心经济预测部；本文刊发于《中国能源杂志》2021年第11期) <br> 中心概况<br> 工作要闻<br> 宏观形势分析<br> 信息化和产业研究<br> 电子政务外网<br> 大数据与数字中国<br> 在线培训<br> 工作成果<br> 预决算公开<br> 主办单位：国家信息中心 京ICP备05063309号/京ICP备05063309号-1<br> 京公网安备11010202010038号<br> 技术支持：北京中经网软件开发有限公司<br> 地址：北京市西城区三里河路58号<br> 邮编：100045<br> 电话：010-68557000<br> 信访电话：010-68558389<br> 信访邮箱： xinfang@sic.gov.cn<br> $(window).scroll(function () {<br> var sc = $(window).scrollTop();<br> var winHeight = $(window).height();<br> if (sc > winHeight) {<br> $(".backTop").css("display", "block");<br> } else {<br> $(".backTop").css("display", "none");<br> }<br> })<br> 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