Full text · 原文
4,470 字
文 | 国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员 马源
<br>
国务院发展研究中心企业研究所副研究员 薛菲<br>
为进一步提升全社会数据流通利用水平，国家数据局等四部门近日出台了《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）。该文件聚焦“明确定位、提升能力、强化保障”三大关键点，系统提出了增强数据流通交易服务效能的路径，是深入贯彻落实党中央决策部署，加快繁荣数据市场，充分释放数据要素价值的一项重要制度安排。<br>
一、《意见》是完善数据基础制度的重要组成<br>
当前，我国正处在加速构建数据基础制度、释放数据要素价值的关键阶段。出台《意见》稿是对国家顶层设计、产业发展诉求与市场现实需要的及时回应，具有鲜明的针对性和指引性，可谓恰逢其时、意义重大。<br>
一是加快落实“数据二十条”完善数据要素制度体系的需要。“数据二十条”为我国数据市场建设擘画了蓝图，明确提出要“培育数据要素流通和交易服务生态”。此次《意见》出台落实了“数据二十条”关于流通交易生态建设要求，通过明确数据流通服务机构“包含谁”“咋定位”“怎么干”等关键点，将宏观制度设计转化为可操作、可执行的政策文件，是进一步完善我国数据基础制度的重要一环，也为构建全国一体化数据市场夯实了制度根基。<br>
二是支撑“人工智能+”行动，加大高质量数据供给的需要。当前，人工智能企业普遍面临“数据荒”困境：一方面，海量数据分散在不同主体手中，难以拿出来、流通起来、使用起来；另一方面，AI企业普遍反映缺乏高质量数据集，据Epoch AI预测，互联网高质量文本数据或在2028年面临枯竭。数据流通服务机构作为数据生态中的重要枢纽，不仅能直接对接供需双方，更能整合跨行业、跨领域的数据资源，通过撮合产业数据供给和AI企业需求等，为“人工智能+”行动提供更加丰富多元的数据来源。<br>
三是解决数据流通现实需求，提升流通服务效能的需要。我国数据资源丰富，但从调研来看，数据流通方面还存在一些亟待解决的问题，如不少数据交易所、数据流通服务平台企业与数据商对到底该如何定位、能做些什么、怎么干等有困惑。又如，部门之间、央地方职责边界尚不清晰，支持发展的政策导向尚不明确等，客观上阻碍了数据顺畅流通和价值释放。此次《意见》直接回应了上述问题，通过明确三类机构的功能定位、提升服务能力、强化监督管理，营造让各方敢于乐于参与的市场环境。<br>
四是壮大数据市场生态，提升经营主体国际竞争力的需要。全球已成长一批具有强大资源整合能力、全球服务能力的头部数据流通服务企业，例如亚马逊（AWS Data Exchange）、彭博（Bloomberg）、邓白氏（Dun & Bradstreet）等。相比之下，我国虽数据资源规模、应用场景具备优势，但整体数据流通服务体系仍处于发展初期，服务机构普遍规模偏小、竞争力弱，国际化运营经验不多。《意见》抓住了我国数据流通服务机构跨境服务能力仍有短板这一关键点，引导国内机构走专业化、差异化发展道路，鼓励其拓展数据跨境服务能力，并积极参与国际规则与标准对接，锻造一批既能深耕本土市场、又能参与全球竞争的专业机构。<br>
二、《意见》所提举措具有较强的针对性和创新性<br>
《意见》遵循数据要素特性，结合我国数据市场发展现状，聚焦如何促进数据流通服务机构发展，从16个方面提出了具体化的制度设计和重点任务，预期将为数据市场发展注入新动能、开辟新空间，几个主要创新点如下。<br>
一是首次界定三类服务机构，明确差异化功能定位。在深入摸排过去十多年我国数据流通发展的基础上，《意见》首次系统性地厘清了数据流通服务生态中的三大类从业主体及其功能定位和角色分工。对于数据交易所（中心），《意见》将其定位为市场制度规则和生态建设的“探索者”，强调应强化合规保障、供需匹配等基础性功能，增强价格发现、生态培育等综合性服务功能，构建全链条服务体系。对于数据流通服务平台企业，如云平台、产业互联网平台企业等，鼓励其走“专业化”路线，依托其在产业链、云服务或数据基础设施方面的优势，成长为特定领域或场景下数据价值共创的“主力军”。对于数据商，则鼓励其聚焦于产品和服务开发“排头兵”角色，深入行业一线、拓展渠道，将原始数据加工成满足具体场景需求的高价值数据产品和服务。通过明晰三类机构的功能定位，有助于形成互有侧重、协同发展的市场服务体系，带动更多主体各尽其能，积极参与数据流通利用。<br>
二是突破传统交易范式和认知，倡导多元化价值实现机制。《意见》突破狭义的数据交易思维，支持探索多元化数据价值实现路径。例如，鼓励经营主体超越单一的数据买卖，拓展“数据换数据”（如跨行业数据置换共享）、“数据换订单”（如以数据能力换取商业合作机会）、“数据换服务”（如用数据抵偿云服务、算力等成本）、“数据换模型”（如贡献数据以获取定制化AI模型使用权）、“数据换场景”（如开放数据接入特定应用场景）等价值释放路径。其背后逻辑在于：数据具有非竞争性、可复用性等特性，其价值并非孤立存在，而是在与其他生产要素如劳动、技术等融合碰撞中得以倍增。此外，《意见》还提出探索数据作价出资等新路径，为数据资产化和资本化开辟了通道。这些提法认可了市场现实做法，也极大地拓展了数据的流通边界与价值实现路径，从狭义的交易概念，拓宽到以价值共创与共享为核心的多元生态，为激发数据要素乘数效应、催生新业态新模式提供了更大空间。<br>
三是丰富数据产品和服务谱系，推动从数据交易向高附加值产品服务延伸。数据可通过多种途径参与经济社会活动，也决定了产品与服务形态更趋多样化。从《意见》中可以看到，数据产品不再局限于大家默认的原始数据或基础数据集，而是鼓励数据流通服务机构向数据深加工延伸，开发高附加值的分析决策型产品和服务，如核验查询、数据分析报告、数据指数、数据可视化等产品。同时，《意见》前瞻性地提出面向行业应用场景，探索发展“智能体服务”等新业态，这意味着数据服务还包括智能客服、自动化决策代理等新兴业态。此外，《意见》针对数据资产化，提出支持服务机构“提供数据资产的合规化、标准化、增值化服务”，并积极推进数据资产入表，探索“数据资产运营与收益分成新模式”。这一系列举措表明企业数据资产的载体类型是多元的、时变的，随着技术进步和业务创新在不断拓展。<br>
四是突出响应推进“人工智能+”对高质量数据集的迫切需求。人工智能技术日新月异，为各行各业带来历史性机遇与挑战。国家大力推进实施“人工智能+”行动，《意见》将服务“人工智能+”发展置于突出位置，确保数据流通服务机构能够精准服务于最前沿的科技创新。第（六）条以“拓展适应人工智能发展的高质量数据集流通交易方式”为题进行了专门部署，支持数据流通服务机构主动协同产业链链主企业，面向当前AI训练需求，共同合作建设、运营高质量数据集；对于数据基础设施提供方，还支持其提供从数据汇聚、治理、模型训练等一揽子服务。该举措一方面有助于解决当下AI模型落地到千行百业、各类应用场景的燃眉之需；另一方面，也赋予了数据流通服务机构新的核心使命，推动其从交易中介升级为数据载体、合规治理和训练服务提供者，从而最大化地释放数据要素对人工智能的驱动作用。<br>
五是强化软规则和硬设施保障，夯实市场运行基础支撑。数据流通服务机构的服务能力提升和繁荣发展，离不开规则标准与基础设施的双重支撑。《意见》第（八）（九）条分别从“软规范”与“硬支撑”两方面作出部署。在软规范方面，文件强调要“加强数据流通交易规则和标准建设”，包括推动交易所建立合同备案规程和标准、支持流通服务机构参与研制数据产品质量评价标准、探索符合数据特性的价格形成机制等。在硬支撑方面，明确提出要“提升数据基础设施的协同保障水平”，鼓励服务机构依托统一的数据基础设施开展业务，并推动交易凭证、身份认证等关键环节的互认互通。这种软硬协同的策略，致力于推进规则统一和兼容互认，有助于大幅降低交易成本，打破数据孤岛，促进跨领域、跨地域、跨主体的融合利用。<br>
三、促进数据流通服务机构规范健康发展还需强化实施保障<br>
数据流通服务机构的健康发展离不开良好的生态支撑和制度保障。《意见》坚持发展与规范并举、激励与约束并重，构建起覆盖市场准入、过程监管、自律协同、评估推广的保障体系。<br>
一是适应建设全国统一大市场要求，坚决推进数据跨地域、跨部门流通。数据市场是全国统一大市场的重要组成部分，也要贯彻“五统一、一开放”基本要求，促进数据市场的高效运作和公平竞争。《意见》一方面要求各地落实属地管理责任，建立健全促进政策，支持数据流通服务机构规范健康发展，与此同时，也从全国一盘棋的高度出发，对打破地方保护和制度壁垒作出了明确要求，要求“各地不得对数据开发利用和流通交易设置不合理的审批条件或流程”，目的是让数据在更大范围内流通和配置。<br>
二是坚持支持创新和强化监管并重。数据领域创新活跃，新现象、新事物多，蕴含着巨大的发展潜力。《意见》充分体现了“包容审慎”与“底线监管”相结合的监管理念，一方面，针对数据流通中新产品、新服务层出不穷的特点，提出要“健全尽职免责管理机制，探索建立试错容错机制”，为经营主体的创新活动预留充足的探索空间，鼓励其在依法合规、风险可控的前提下先行先试。另一方面，聚焦已经暴露出的风险和法律红线，明确依法严厉打击虚构交易、市场操纵、数据黑产等违法违规行为，坚决防范系统性风险。同时，还要求安全合规贯穿数据流通全过程。这种“放得活”与“管得好”的平衡，既保护了创新积极性，又维护了秩序、守住了底线，有利于营造统一开放、竞争有序的市场环境。<br>
三是压实主体责任，强化行业自律。围绕数据安全，国家已出台了许多法律法规，除监管部门加强执法外，经营主体履职尽责也是应有之义。《意见》从企业自律和行业自律两个层面进行了部署。在企业层面，要求各类数据流通服务机构杜绝统计造假等行为，并对流通交易中的重大合规风险事件，要履行主动报告义务，同时加大安全投入，完善内部控制，强化数据安全保护。在行业层面，鼓励和支持行业协会牵头制定行业自律公约，鼓励社会公众、媒体进行监督。这种“自律”与“他律”相结合的模式，有助于形成多方参与、协同共治的数据治理体系，为数据可信流通奠定坚实基础。<br>
四是加强系统评估和经验推广。政策的生命力在于执行与反馈。目前，国内对数据流通交易服务，尚缺乏比较成体系的监测体系和评估制度。《意见》提出要探索建立数据流通交易监测指标体系，动态感知数据流通交易的“脉搏”，还要建立数据流通服务机构发展评估评价体系，实现以评促建、以评促改、以评促优，形成闭环。同时，地方在支持数据流通服务机构创新方面有不少探索，也涌现出不少创新性做法，《意见》要求及时总结凝练，将其上升为可复制、可推广的创新实践经验，并通过组织交流互鉴，加速先进经验的扩散，以点带面牵引全国数据流通服务效能实现整体跃升。<br>
附件：