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为了预防和制止横向垄断协议行为，提升反垄断监管效能，降低行政执法成本并给经营者提供明确指引，在总结执法经验和借鉴其他国家成熟做法的基础上，根据《反垄断法》规定，国务院反垄断委员会制定出台《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》（以下简称《指南》）。<br>
一、起草背景和主要考虑 <br>
横向垄断协议通常严重排除、限制竞争。但从执法实践看，由于面临严厉的处罚，该类行为往往具有高度隐秘性，反垄断执法机构调查和取证的难度较大。如果经营者主动报告横向垄断协议行为并提供重要证据，不仅有助于执法机构尽早发现并制止垄断行为，节约行政执法成本，提升执法效率，更有助于及时有效保护市场公平竞争，维护消费者利益。为此，《反垄断法》在第四十六条关于垄断协议法律责任的规定中建立了“坦白从宽”机制，即宽大制度，明确指出“经营者主动向国务院反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚”。 <br>
设立宽大制度是世界大多数司法辖区的通行做法。宽大制度于1978年起源于美国，其后许多国家和地区相继建立了各自的宽大制度。例如，欧共体委员会在1996年发布了《关于在卡特尔案件中免征或者减征罚款的通告》（2002年、2006年修订），日本在2005年修订《禁止私人垄断及确保公正交易法》时引入了课征金减免制度。与此同时，各国对宽大制度的规定也越来越细化和清晰，例如英国从2017年起开始起草专门针对民航、金融、铁路等监管行业的宽大制度适用指南，欧盟在2019年正式上线了“eLeniency”在线宽大申请系统。随着宽大制度的建立和完善，在查处垄断协议方面发挥的积极作用日益凸显。据统计，在美国、欧盟、日本和韩国，60%以上的垄断协议案件是通过宽大制度发现并查处的。OECD在2014年发布《宽大制度中标记的使用》显示，从1996年起美国反垄断刑事案件累积罚金超过50亿美元，其中超过90%来自因宽大制度启动的调查。可见，宽大制度已经成为各司法辖区发现和查处垄断协议案件的重要途径。 <br>
2008年《反垄断法》实施至2020年9月，中央和地方执法机构累计查处垄断协议案件191件，罚没款金额44.88亿元，积累了较为丰富的执法经验。但这些案件中适用宽大制度的并不多，其中一个重要原因是由于《反垄断法》中关于宽大制度的规定较为原则，经营者缺乏明确和操作性强的指引。为进一步营造透明度高、可预见性强的反垄断执法环境，提高执法机构工作的统一性、规范性和高效性，建立更加细化、可操作性强的宽大制度，国务院反垄断委员会根据《反垄断法》，制定《指南》。 <br>
二、起草过程 <br>
2015年6月，国务院反垄断委员会办公室组织原三家执法机构开展《指南》起草工作。在起草过程中，起草单位认真落实科学立法、民主立法、依法立法要求，提高立法质量，广泛吸纳地方政府部门、研究机构、企业和行业协会专家，共同参与起草工作。起草单位立足国情，认真研究梳理、充分借鉴了欧美国家的经验做法，并广泛征求了政府部门、司法机关、研究机构、企业和社会公众等的意见，经过多次研讨论证，形成了《指南》草案。 <br>
2017年2月，国务院反垄断委员会办公室就《指南》草案向国务院反垄断委员会成员单位、专家咨询组专家征求意见，根据回复意见对《指南》草案进行了修改。2018年8月，根据国务院机构改革情况对《指南》草案部分内容作进一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委员会全体会议审议。经委员会主任批准，于2019年1月印发。 <br>
三、主要内容和特点 <br>
《指南》共计十六条，对宽大制度进行了具体设计，包括目的和依据、适用范围、经营者申请宽大的时间和程序、应提交的材料、获得宽大需满足的条件和执法机构的审理审查等内容。《指南》既明确了经营者应当如何申请宽大以及如何配合执法机构调查，也明确了执法机构应当如何适用宽大制度给予经营者减免，为经营者和执法机构提供了行为指南。总体上看，《指南》具有以下几个特点。 <br>
（一）注重及时性，鼓励经营者及早申请宽大。 <br>
经营者越早向执法机构坦白违法行为，越有利于瓦解垄断协议，恢复市场竞争。因此，执法机构鼓励横向垄断协议参与者在意识到自身的违法行为后，尽早向执法机构报告，争取减轻或免除处罚的机会。《指南》多处设计均体现这一取向。 <br>
一是区分减免梯度。对越早申请宽大的经营者，执法机构可以酌情给予减轻处罚的幅度就越大。其中，对第一个申请并获得宽大的经营者，执法机构可以对其免除全部罚款或按照不低于80%的幅度减轻罚款。如果该经营者是在执法机构立案前或启动调查程序前就提出申请，那么执法机构将免除其全部罚款。对于后序顺位的经营者，至多可以获得50%的减轻幅度。“先到先得”是宽大制度的最大特点。 <br>
二是设立登记制度。执法机构收到经营者提交的报告及重要证据后，将向经营者出具书面回执，明确收到的时间及材料清单。该制度明确了执法机构的义务，使双方对申请宽大的时间形成统一认知，保障了经营者的合法权益。同时，登记制度为第一个申请宽大的经营者提供了最长不超过60日的“先占期”：即如果第一个申请宽大的经营者能够提供符合要求的报告，但暂时无法提供全部证据，执法机构可以以经营者首次提交报告的时间作为其申请宽大的时间，并给予其宽限期以补齐证据。宽限期一般不超过30日，特殊情况下可延长至60日。该制度鼓励经营者尽早报告，为那些较早具有坦白意愿的经营者获得更大减轻幅度的机会提供了制度保障。 <br>
（二）增强指引性，细化报告和重要证据要求。 <br>
依据《反垄断法》，经营者获得宽大的前提是主动向执法机构报告并提供重要证据，但关于报告内容及重要证据的判定标准未做明确规定。经营者和执法机构双方对报告及重要证据可能存在不同解释，从而增加了经营者获得宽大的不确定性。为此，《指南》详细规定了经营者可以申请宽大的时间、报告所需涵盖的信息、重要证据的标准以及经营者应当履行的义务等内容，为经营者和执法机构提供了明确指引，增加了透明度和可操作性。这部分内容主要体现在《指南》的第四条至第十条。总体来看，经营者获得宽大需要履行的义务为： <br>
一是及时提出宽大申请。《指南》指出，经营者提交宽大申请不必等待执法机构正式立案后，可以在执法机构立案前甚至是启动调查前提交。经营者也可以在执法机构已经发现违法行为并立案后提交，但最晚不迟于执法机构作出行政处罚告知前。经营者提交宽大申请可以是口头或者书面形式。在申请宽大前，经营者可以匿名或者实名与执法机构进行沟通以增进了解。 <br>
二是按要求提交与垄断协议有关的报告及重要证据。《指南》第六条和第八条详细列举了第一个和之后申请宽大的经营者提交报告所需包含的主要信息及重要证据的认定标准，一方面对经营者申请宽大提出了基本要求，避免因材料不清造成执法效率降低；另一方面有利于经营者在申请宽大时参照准备相关材料。需要指出的是，对于第一个和之后的申请者，所需提供的报告和证据分别有所侧重。对于第一个申请者，侧重要求提供垄断协议达成和实施的基本事实及参与人信息，重在全面、及时、准确，且是执法机构尚未掌握的内容；而对于之后的申请者，侧重要求证据材料具有更大证明力和补充证明价值。 <br>
三是全面配合执法机构调查。《指南》要求，申请宽大的经营者除应提交相关材料之外，还需要全面配合执法机构的调查工作才能够获得宽大。具体包括：停止涉嫌违法行为，不得隐匿、销毁、转移证据或者提供虚假材料、信息，不对外披露相关情况等。依据《反垄断法》有关规定，配合执法机构调查是任何当事人、利害关系人或者其他有关单位或者个人的义务。《指南》将经营者配合调查程度作为获得宽大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在体现执法宽容性的同时也强调了执法的严肃性。 <br>
（三）提高透明性，明确执法机构行动指南。 <br>
宽大本质上是执法机构在确定处罚幅度时的酌定情节。为提升执法透明度，统一执法尺度和标准，保护当事人的合法权益，《指南》提出了执法机构应遵循的一般原则、考虑的主要因素和执法义务等，主要体现在《指南》第十一条至第十六条。 <br>
一是确立总体原则。《指南》明确，给予经营者宽大的额度应当与经营者协助执法机构查处横向垄断协议案件的贡献程度相匹配，即经营者的坦白程度与其获得的处罚程度密切相关。该原则为执法机构在相应区间内确认具体的减免幅度提供了裁量依据。其中，“贡献程度”主要体现在经营者报告垄断协议有关情况的时间、提供证据的重要程度、配合调查的程度等方面。同时，由于减免处罚属于酌定情节，该原则也为执法机构的自由裁量权提供了一般性约束。 <br>
二是明晰宽大顺位确定依据。经营者的宽大顺位将直接决定其可以获得的减免幅度，明确考量依据有助于增加经营者的可预期性，规范执法机构的自由裁量权。《指南》明确，经营者申请宽大的时间先后是确定宽大顺位的唯一依据。同时《指南》第六条、第八条分别就不同顺位经营者提供材料的义务进行了明确规定，从而保障不同顺位经营者的适格性。仅以时间作为考量标准，一方面是使判定更加客观公正，增加执法透明度；另一方面，以时间先后为依据也充分体现了鼓励经营者尽早宽大的态度。 <br>
三是说明了具体审理审查过程。执法机构给予宽大的一般程序是：第一，调查认定垄断协议行为成立；第二，根据经营者违法情节的轻重，综合考虑除宽大申请以外所有情节确定对经营者的处罚金额；第三，根据经营者配合调查情形等分别作出是否给予宽大的决定；第四，根据符合宽大要求经营者的顺位及贡献程度确定具体的减免幅度。《指南》明确，一般情况下，执法机构在同一垄断协议案件中最多给予三个经营者宽大，特殊情况下可以考虑给予更多经营者宽大。 <br>
上述内容为执法机构的执法实践提供了一般性的参照标准，也增强了经营者对自身行为可否获得宽大及相应减免幅度的可预期性。此外，《指南》还明确了执法机构在保密等方面的责任，有助于在执法过程中切实保障当事人的合法权益，减轻当事人主动坦白的顾虑等。 <br>
四、其他情况说明 <br>
（一）指南的适用范围。 <br>
一是《指南》仅适用于横向垄断协议案件，即《反垄断法》第十三条第一款规定的具有竞争关系的经营者达成的垄断协议，不适用纵向垄断协议。二是《指南》所指减轻或免除处罚一般适用于对经营者的罚款金额。对于经营者违法所得部分，执法机构可以参考对罚款的处理方式。 <br>
（二）协议组织者不得免除处罚。 <br>
《指南》第十条规定，经营者组织、胁迫其他经营者参与达成、实施垄断协议或者妨碍其他经营者停止该违法行为的，执法机构不对其免除处罚，但可以相应给予减轻处罚。由于横向垄断协议对竞争造成的损害非常严重，如果协议存在明显的组织者或《指南》描述的其他恶劣情形的，本着过罚相当的原则，相关经营者无法被免除处罚。 <br>
我国《反垄断法》引入宽大制度，是借鉴国际经验，提升执法效率，维护市场竞争秩序的重要举措。《反垄断法》实施12年后，紧密结合中国国情和执法经验制定《指南》，提出适用宽大制度的中国做法，在我国迈入经济发展新阶段、国际化程度日益加深的背景下，有助于进一步明确规则，加强和完善反垄断执法体系，打造市场化法治化国际化营商环境，推动建立统一开放、竞争有序的现代市场体系。