Improving the Antitrust Compliance System in the New Era—A Review of the Five Highlights of the Newly Revised "Antitrust Compliance Guidelines for Business Operators"

2020年，《经营者反垄断合规指南》（以下简称“2020版合规指南”）发布实施，旨在为经营者开展反垄断合规工作提供明确指引，深化对反垄断法相关规定的理解和认识，预防和降低法律风险。2024年4月底，国务院反垄断与反不正当竞争委员会发布修订后的《经营者反垄断合规指南》（以下简称“2024版合规指南”），对原有指南进行了全面升级。将2024版合规指南与2020版合规指南进行比较，可以发现2024版合规指南主要有以下五个方面的亮点：<br> 一、以专章形式明确全流程合规激励规则，提高合规执行有效性<br> 2024版合规指南的第一大亮点，是以专章形式进一步明确合规激励规则。指南规定反垄断执法机构在对垄断行为进行处理时，可以酌情考虑经营者反垄断合规管理制度的建设及实施情况，给予从轻、减轻或免除处罚的决定。为增强合规激励制度的可操作性，指南还将合规激励细分为调查前、承诺制度、宽大制度、作出处罚前四个场景，将经营者反垄断合规管理制度建设和实施情况作为可以“酌情不予行政处罚”“决定中止调查”“适用较大减免幅度”或“酌情从轻减轻处罚”的考量因素。同时，该章也明确规定经营者申请合规激励需要通过反垄断执法机构对反垄断合规管理制度完善性、真实性和有效性等方面的实质性审查。<br> 以专章形式明确合规激励制度的现实意义在于：首先，能够大幅提高经营者参与反垄断合规建设的积极性，促成其建立和完善反垄断合规管理体系，有效因应经营者参与合规建设动力不足的问题。其次，是高水平制度型开放的重要举措。2023年世界银行新营商环境评估B-Ready体系（“宜商环境”评估体系）新增的“市场竞争”指标中的四级指标测评点即为“对自愿遵守规定的激励措施”，指南的合规激励专章充分体现了中国与世界主要反垄断法域合规激励机制的对接和接轨。<br> 二、附加参考示例，为经营者提供明确行动指引<br> 2024版合规指南的第二大亮点，是在条文规定较为原则性或专业性较强处，提供了22个参考示例，对合规要求予以进一步明确。在美国、欧盟等司法辖区制定的反垄断指南中，加入参考示例的做法并不鲜见，并在实践中发挥了良好的指引作用。我国此次修订的2024版合规指南不仅对参考示例进行了列举，并且采用的是较为详细而非简略的案例叙述模式，更容易被以前不具备反垄断法专业知识的普通经营者所理解和对照。<br> 藉由参考示例，一方面，能够帮助经营者深入了解垄断行为的表现形式、认定规则和适用标准等，理解反垄断法解释和适用的具体细节，认识到实施垄断行为和拒绝配合审查和调查等行为引发的法律责任，从中吸取有关经验和教训，避免重蹈覆辙，增强合规管理和风险识别意识。另一方面，参考示例中包含对实践中有效做法和成功经验的机制化，内容更为详实，更有助于经营者理解反垄断执法机构对合规制度建设的具体要求和把握反垄断执法机构的执法标准，明确潜在风险和建设重点，构建具有针对性的合规政策和措施，提升合规水平和风险管理能力。<br> 三、明确原则，以建立贴合实际的分层合规管理制度<br> 2024版合规指南的第三大亮点，是明确了经营者反垄断合规管理原则，即“经营者可根据所处行业特点、自身风险要点和市场竞争状况等因素，有针对性地开展反垄断合规管理。经营者可以从自身业务规模、商业模式、治理结构等情况出发，制定适宜的反垄断合规管理制度。”这些原则允许经营者根据自身特点和发展阶段去建立分层次的合规管理制度，考量到了不同规模企业构建合规管理制度的成本，提高了合规制度的易遵照性，也能够实际减轻中小经营者的合规成本和负担，提高经济发展效率。我国经济仍处于高质量发展的关键阶段，同一时期存在发展较好较规范的大企业，也有更多充满活力但在成长期的中小企业，如果不对企业发展阶段进行区分课以同等强度的合规管理制度要求，反而容易造成实质竞争不公平的问题。因此，2024版合规指南提出的分层合规管理制度要求更能符合当下我国的经济发展实际需求。<br> 同时，2024版合规指南还鼓励经营者将反垄断合规纳入企业经营理念和社会责任的重要内容，这与我国目前推动的企业ESG合规等工作也进一步融合，能够使得经营者根据自身需要以最低的成本完成更多的合规工作，提升反垄断合规在企业发展实践中的显示度。<br> 四、细化具体垄断行为类型中的合规风险识别要点<br> 2024版合规指南的第四大亮点：是相较于2020版合规指南，该版第三章大幅增加了垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中行为等具体情形中的重点合规风险。2022年反垄断法修订后，市场监管总局接连颁布了最新的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》《经营者集中审查规定》等反垄断法配套规章，2024版合规指南紧密结合新修订的反垄断法律法规规章，将经营者预防垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中行为的合规要点进行了大幅度的细化，既体现了指南的时效性，也增强了指南的易理解性。<br> 细化具体垄断行为类型中的合规风险识别要点，一方面，为企业提供了更为明确的执法预期，有利于营造稳定公平透明可预期的营商环境，优化法治保障、提振发展信心，激发经营主体发展动力和创新活力。另一方面，也能够以经营者合规管理助推科学高效执法，藉由细化的行为指引，推动行为认定更加科学，法律责任设置更加规范，法律实施监督更加有力，全面推进严格规范公正文明执法，推进国家治理体系和治理能力现代化。<br> 五、丰富合规管理保障内容，规范程序性合规制度<br> 2024版合规指南的第五大亮点：是在保留《经营者反垄断合规指南》中现有的信息化建设、内部监督机制等内容的基础上，扩充了关于合规审查、合规咨询、合规汇报、合规承诺等方面的内容，并增加了外部监督机制。合规管理的重点除了应当从实体法遵循方面提供更多的指引，也应该从程序设计的角度保障其合规要求在企业经营管理中的顺畅实施。因此，2024版合规指南更加重视反垄断合规管理的程序性保障，专门增加了有助于经营者将合规管理嵌入其经营管理流程的制度性要求。<br> 为合规管理增加程序性保障制度，首先，能够提升经营者合规的透明度和公信力，帮助企业及时发现和纠正合规风险和问题，增强合规管理的预警和风险防范能力；其次，外部监督机制可以促进企业通过公开作出合规承诺、接受外部审查和监督，积极响应客户及第三方的反垄断合规投诉和举报，增强企业的公信力和社会声誉。再次，程序性合规制度能够引导企业自觉加强内部监督约束，避免违法违规行为的发生，推动依法合规经营，积极履行社会责任。最后，程序性合规制度有助于推动行业内企业规范经营和竞争，促进行业健康发展，维护市场秩序和公平竞争环境。<br> 结语<br> 经过十来年的发展，我国反垄断执法工作已经取得了长足的进步和较大的成绩，中国也跻身于全球领先的反垄断司法辖区之一。在反垄断执法进行常态化监管的新时代背景下，反垄断合规成为维护市场竞争、倡导竞争文化的重要工具，我国在时隔三年多后对反垄断合规指南进行更新和完善既体现了对新修订法律法规规章的适应性完善，又能为经营者提供更详细和明确的行为指引。而此次引入的合规激励制度也将大幅提升经营者对合规工作的重视和内生驱动力，同时还为优化营商环境视野下的竞争政策执行提供了新的制度保障。（四川大学法学院副教授，创新与竞争法研究中心主任 袁嘉）