Analysis of EU Dual-Use Export Control Regulation Revision and Policy Coordination

2021年9月9日，欧盟新修订的两用物项出口管制条例生效，取代了2009年的第428号条例1。新修订的条例于2021年5月10日获得通过，全称为《建立欧盟控制两用物项的出口、中介、技术援助、过境和转让的管制制度的条例》（下称“新条例”）2。此次修订为欧盟两用物项出口管制制度带来若干变化，例如，欧盟新出台了两用物项一般出口授权，并就网络监控物项提出了更严格的出口管制措施。本文关注与欧盟内部政策协调有关的一项变化：修订后新增的第10条加大了欧盟各成员国朝更严格管制的方向进行政策协调的可能性。 <br> 欧盟两用物项出口管制政策的协调与统一并非易事。两用物项出口管制制度的核心是贸易与安全的关系，因其牵涉安全问题，而共同外交和安全政策在欧盟属于政府间合作范畴，在过去几十年间，该领域政策常引发争论。曾经有许多成员国提出，出口管制政策富含政治因素，这些问题并不属于欧共体共同商业政策的范畴，例如列举敏感出口目的国（地区）、列出两用物项清单。 <br> 在欧共体立法和欧洲法院关键裁决的推动下，两用物项出口管制从政府间向欧盟层面的政策逐步发展。上世纪90年代，为减少各成员国出口管制制度的差异，消除内部市场交易壁垒，欧共体通过了3381/94号条例。欧洲法院也在1995年的案例中确立了欧盟在两用物项出口管制方面的专属权能。2000年，欧盟通过了关于两用产品和技术出口管制的1334/00条例，以立法形式将两用物项出口管制纳入欧盟共同商业政策领域，明确为欧盟专属权能。这就意味着，各成员国在没有共同体机构授权的情况下既不能缔结国际协定，也不能制定有关的国内贸易政策，除非欧盟给予特别授权，排除了成员国在两用物项出口管制领域单独行动的空间。 <br> 2009年5月5日，欧盟颁布了第428/2009号条例，对第1334/00号条例进行了修改和更新，在保留原条例基本框架的基础上，428/ 2009号条例将出口管制政策的实施问题留给了成员国。因此，虽然欧盟层面有统一的出口管制条例和机构，但最终执行与决策权在各成员国手中。欧盟成员国众多，各国在军事、科技、经济等方面存在较大差距，因此出口管制制度执行效果呈现差异化局面，具体体现在：（1）管理上的差异，如各国出口登记和报告制度的要求各不相同；（2）实质上的差异。以成员国的一般出口授权为例，有的成员国实施广泛的出口授权，便利了出口商的出口，有些成员国则未提供这样的便利措施，这就导致某一许可只能在某些成员国获得；（3）运作上的差异。欧盟条例允许成员国对不在管制清单上的物项提出出口授权的要求，这就造成某个特定产品的出口在一些成员国被拖延甚至禁止，而在另一些成员国则不存在任何问题。 <br> 上述差异性使得出口管制制度在欧盟层面运作了十多年后“似乎仍然是支离破碎的”，未像其他领域那样实现所有出口商适用类似标准的统一局面。然而，出口管制政策中交织着经济与政治考量，这种复杂性也使欧盟很难制定严格的统一政策。2009年条例出台后，欧盟继续探索改革方案，以减少两用物项出口管制的执行差异，更好地平衡统一性和灵活性。 <br> 根据此次修订后的新条例第9条，成员国出于“公共安全，包括防止恐怖主义行为，或出于人权考虑”，有权对不在两用物项管制清单上的物品进行出口禁止或要求出口授权。第10条是此次修订新增的条款，其第1款规定，“如果一成员国依条例第9条出台并由欧盟委员会根据第9条第(4)款公布了成员国物项管制清单，对附件一以外的两用物项的出口规定了授权要求，并且如果另一成员国的出口商已被其本国出口管制主管当局告知所涉物项可能全部或部分用于公共安全，包括防止恐怖主义行为或出于人权考虑，则该物项的出口需得到授权。”这一新增条款具有几方面的效果：首先，一成员国的出口管制制度变成“可传播的”，因为它允许一个成员国根据另一个成员国的立法实行出口管制，从而使得成员国的出口管制制度得以发生跨界影响。第二，其最终结果是，当一个成员国对尚未列入两用物项管制清单的物项实施出口许可证或出口禁令时，其他成员国的出口管制当局将拥有实施同样的出口许可证或出口禁令的权利。此时，即使该其他成员国本国的立法并未授权对该物项实施出口许可证要求，其出口许可证发放机构仍可依据另一成员国的相关立法来对该物项实施出口许可。第三，这一规定有利于减少各成员国的差异性，增强欧盟内部出口管制制度的协调，并且这一协调注定只能沿着更严厉的管制方向进行，而不可能反向协调。 <br> 上述规定意味着欧盟在出口管制政策内部协调中迈出了新的一步。据此，新条例附件一所列的欧盟出口管制两用物项清单并非是封闭性的，每一个成员国均可基于“公共安全，包括防止恐怖主义行为，或出于人权考虑”而对清单外物项增设出口授权要求，而新增的第10条使得某一成员国更严厉的出口管制做法可以被扩散至他国。近年来，美欧在出口管制领域加强了对华政策协调3，欧盟加大内部协调力度无疑有助于美欧之间的协调。我国应密切关注欧盟内部立场较严厉的成员国出口管制政策的动向，并留意其与其他成员国出口管制机构间的信息传递机制。 <br> （作者：陈若鸿） <br> 1. Council Regulation (EC) No 428/2009 of 5 May 2009 setting up a Community regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use items, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32009R0428 <br> 2. Regulation (EU)2021/821 of the European Parliament and of the Council of 20May 2021 setting up a Union regime for the control of exports, brokering, technical assistance, transit and transfer of dual-use items (recast)。 seehttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021R0821 <br> 3.赵怀普：欧盟应对中美博弈的策略选择与美欧对华政策协调，国际展望，2021年第5期。 <br> 注：以上内容仅代表作者本人观点，请读者仅作参考。<br> <div