WTO Rules and U.S.-Led Export Controls on China

2023年1月27日，多家西方媒体曾报道，美国、荷兰和日本三国的国家安全事务官员就限制对华出口部分先进芯片制造设备达成协议，将把美国于2022年10月采取的一些出口管制措施扩大到荷兰、日本的相关公司。 <br> 虽然三国政府并未证实这一消息，也未公开协议内容，但日本政府在3月31日发表了半导体制造设备贸易管制规则意见稿，涉及半导体制造工序中的6大类23个品类，间接证实了之前媒体的猜测。尽管日本政府依然拒绝承认这是美国的授意，也没有表明这一限制只针对中国，但显然日本在中美围绕芯片的博弈中选择了站在美国一边，而且毫无疑问也是错误的一边。 <br> 出口管制尽管往往以保护国家安全的名义实施，但它仍然是一种贸易措施，受到WTO规则的约束和管辖。WTO的基本精神是推动贸易自由化，无论是对进口还是出口的管制，WTO都不鼓励。只不过在通常情况下，各国都是鼓励出口而不是限制出口的，贸易限制措施往往是限制进口以保护国内产业，因此大多数国家都只有进口关税而没有出口关税，甚至有的国家明令禁止出口关税。但是WTO的一些基本原则如最惠国待遇、一般禁止数量限制等同样适用于进口限制措施和出口管制措施，也就是说出口管制措施尤其是数量型管制措施如出口配额、出口禁令等原则上都不得使用或者歧视性使用。 <br> 但是，在现实中，有一个领域的出口管制是非常普遍的，即武器或军用产品。各国通常都会对武器出口有严格的管制，只允许对外交或政治关系友好的国家出口武器。而且这种限制也被广泛理解和接受，因为通常也没有一个国家会期待从敌对国家进口武器。 <br> 在冷战美苏两大集团对峙期间，美国牵头成立巴黎统筹委员会，协调西方国家对社会主义国家的出口管制政策。而冷战结束后的1994年，该委员会就宣告解散，相关国家转而于1996年建立瓦森纳协定，针对军品和军民两用产品，形成自愿基础上的国家间出口管制协调制度，其用意是限制对特定少数几个国家的军事相关产品和技术的出口。但总体而言，无论是巴统还是瓦森纳，都聚焦于军事安全或军品相关贸易，而不是将其作为产业竞争的手段，因而也并未在国际法层面或WTO等国际组织中遭到挑战。 <br> 但是，近年来美国对霸权衰落的危机感和焦虑感陡增，保持和强化科技领域的领先地位成为美国抑制中国发展速度、保护美国霸权的优先选择，而不断提升、强化和扩展对华高技术出口管制则是其最重要的手段。美国不仅在自己对华技术出口管制上变本加厉、层层加码，还要求甚至胁迫其盟友加入到其对华出口管制行动中。 <br> 尤其需要指出的是，美国现在主导的对华出口管制，已经完全超出军事领域甚至军民两用领域，而是将几乎所有其领先技术都纳入到出口管制中，其目的绝不仅仅是要抑制中国军事或武器发展，而是期望通过利用其现有的技术优势，阻断中国获得先进技术的渠道，延缓其技术进步的速度，将其锁定在价值链和产业链的低端，从而维护美国的全球霸权。 <br> 这种目标不仅超出了瓦森纳协定的要求，甚至比冷战时期的巴统都要严厉。如果说瓦森纳安排和巴统仍然聚焦在军事领域而情有可原，也基本符合WTO关于国家安全的例外，而美国当前对中国的极端出口管制则完全超出了WTO所允许的范围，严重破坏了WTO成员关于审慎援引国家安全例外的默契，是对多边贸易体制的巨大伤害。也正因此，2022年12月12日，中国将美国对华芯片出口管制措施诉诸WTO争端解决机制。 <br> 从WTO规则的角度来看，国家安全例外的规定较为宽泛，总体上赋予了成员较大空间加以援引。但是国家安全例外也绝非毫无边界，可以任由成员自行解释。在WTO已经做出的专家组报告中，特别是针对美国232条款钢铝关税和对我国香港地区货物标签的两个争端中，都对国家安全例外的边界做了清晰的界定，即成员只有在涉及武器、军事、核武器等相关物品的贸易或者与另一成员处于外交紧急关系时，才可以援引国家安全例外来背离WTO的原则和规则。成员不得基于对国家安全的自我解释来为其贸易保护措施辩护，诸如产业安全、经济安全、人权保护等理由都是不能成立的。 <br> 当前，日本对华出口的芯片制造设备与国家安全没有关联。中国作为一个信息技术产品和汽车的最大生产国，需要生产大量的芯片以满足下游产业的需求，进而满足世界市场对中国信息技术产品和汽车的进口需求。这是一种纯粹的商业行为，是全球化生产和贸易中的一个组成部分。中日之间一直有着非常紧密、互惠互利的经贸合作，在芯片领域同样如此。2022年日本向中国大陆出口的半导体制造设备金额超过8200亿日元（约合424.21亿元人民币），中国大陆是日企在该领域的第一大出口目的地，约占出口总额的30%。如此紧密的经贸往来也表明中日之间不存在任何国际关系的紧急状态，日本是没有任何理由援引国家安全例外为其出口管制措施辩护的。 <br> 应该说，日本在WTO中一直是一个表现良好的成员，贸易自由化、便利化都达到了较高水平，也很少在争端解决机制中受到申诉。日本也于近日加入了由中国和欧盟发起的“多方临时上诉仲裁安排”（MPIA），以通过仲裁的方式解决成员间的争端，与美国破坏WTO争端解决机制的做法形成了鲜明对比。日本是一个贸易大国，维护公平、开放的多边贸易体制符合其长远利益。因此，我们仍然期待日本能够认识到其拟议的半导体设备出口管制措施是有悖于WTO规则的，与其长期坚持多边贸易体制的传统也是不符合的，从而中止相关限制措施的实施，并与包括中国在内的受影响的成员展开积极对话与磋商，妥善解决共同关切的问题。 <br> 作者：对外经济贸易大学中国WTO研究院院长 屠新泉<br> <div