惠市委办发〔2012〕13号（2012年6月20日） 为深入贯彻《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于深化珠江三角洲地区农村综合改革的若干意见》（粤办发〔2011〕21号）和《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》（粤府〔2011〕20号）精神，加快推进农村地区转型发展，争创宜居宜业宜游城乡协调发展示范区，开创城乡经济社会发展一体化新局面，经市委、市政府同意，现就深化农村综合改革，提出如下实施意见。 一、总体要求 深入贯彻落实科学发展观，围绕加快转型升级、建设惠民之州，以加快农村发展和促进农民增收为核心，以推进城乡公共服务均等化和社会管理一体化为路径，以体制改革和制度创新为手段，进一步在乡镇主体功能区划、集体资产产权管理、集体土地管理、镇村管理体制、公共服务体系等方面进行大胆探索，用两年时间进行试点示范，用三年时间进行总结推广，力争五年内基本形成较为完善的城乡经济社会发展新机制。 二、基本原则 ——坚持先行先试，大胆探索创新。按照“科学发展、先行先试”的要求，鼓励各县（区）结合实际选定改革重点，积极探索，大胆创新，在一些重点领域和关键环节上率先突破，消除城乡二元结构体制障碍，解决制约农业农村发展的深层次矛盾。 ——坚持因地制宜，实施分类指导。推进农村综合改革，不强求统一模式，不设立统一标准，坚持先探索后实施，先试点后推广，以点带面、示范带动；坚持在推进工业化、城市化深入发展中同步推进农业现代化，鼓励宜农宜林地区差异化发展，为区域科学发展提供生态屏障和环境支撑。 ——坚持以人为本，维护和谐稳定。要始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为推进农村综合改革的出发点和落脚点，坚持利益向下，让利于民，维护好群众合法权益，防止因推进改革导致群众合法权益受损而引发不稳定因素，切实维护农村社会和谐稳定。 ——坚持政府主导，各方广泛参与。各县（区）政府作为推进农村综合改革的责任主体，要切实发挥政府的主导作用，充分调动和发挥社会各方面的积极性、主动性、创造性，尤其要尊重基层群众的首创精神，发挥广大农民的主体作用，形成上下联动、各方参与、共同推进农村综合改革的强大合力。 三、主要任务及责任分工 （一）大力推进主体功能区改革，促进区域协调发展。按照国家和省主体功能区规划，尽快完善市级主体功能区规划，并以县（区）为单元落实主体功能区规划。各县（区）要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对县域内各镇进行统筹规划，划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等，并要制定完善相关配套政策，确保实现主体功能区定位，统筹推进农村工业化、城镇化和农业现代化。此项改革先行在惠城区、惠东县、博罗县、龙门县进行试点。 1、财政政策。以实现基本公共服务均等化为目标，完善市、县两级财政转移支付制度，重点增加对生态发展镇的财政转移支付，大幅度增加生态发展镇公共服务、生态建设和环境保护的资金投入。 责任单位：市财政局 2、产业政策。研究制定三类主体功能镇的产业指导目录及措施，引导优化开发镇增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发镇加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导生态发展镇发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。 责任单位：市发展改革局 3、土地政策。实行差别化的土地利用政策，对优化开发镇实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发镇建设用地供给，严格对生态发展镇的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。 责任单位：市国土资源局 4、环境保护政策。优化开发镇要实行更严格的环保准入制度，优化产业结构；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；生态发展镇要加强生态建设，保持良好的生态环境。同时要探索建立以乡镇为主体的生态环境保护奖罚机制。 责任单位：市环保局 5、政绩考核。优化开发镇重点考核经济结构调整、节能减排和自主创新能力；重点开发镇综合考核经济增长及其质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新能力；生态发展镇不再重点考核经济增长指标，侧重考核基本公共服务、社会管理、生态发展、农民增收和农村稳定等。 责任单位：市委组织部 （二）积极探索集体资产产权制度改革，加快农村经济发展。在开展清产核资、摸清集体资产情况的基础上，以维护集体经济组织及其成员合法权益为原则，以界定产权并解决资产资源权属争议、债权债务纠纷、呆账坏账处置等历史遗留问题为重点，以推进集体经济股份合作制改革为方向，稳步推进集体资产产权制度改革。此项改革先行在惠城区、惠阳区、大亚湾开发区、仲恺高新区进行试点。 1、明晰集体资产产权。明确农村集体资产产权主体，2012年上半年完成村、组集体经济组织证明书发放工作。全面开展清产核资，依法界定农村集体资产所有权权属，完善农村土地承包经营权确权登记发证工作，2012年底前基本完成农村集体土地所有权确权登记发证工作，集体建设用地使用权和宅基地使用权的登记发证率达到90%以上。大力推进村民住宅《房地产权证》核发工作。在条件成熟的农村，开展《农村集体经济组织成员证书》颁发工作，并建立健全管理台账。集体资产确权涉及的农村集体经济组织名称变更，或集体资产所有权、使用权变更登记，不得按过户或资产交易进行收费，并免收土地登记费和房屋所有权登记费。 责任单位：市农业局、市国土资源管理局、市房产管理局 2、加强集体资产管理。以乡镇（街道）为单位，建立健全农村集体资产管理台账。按照“分级管理、村民参与、全程监督”原则，规范农村集体资产管理、交易规则和流程，鼓励条件成熟的乡镇（街道）探索建立集体资产交易机构，对乡镇（街道）、村、组三级资产、合同和项目工程等进行统一管理和交易，促进集体资产管理、交易、监管“三统一”。 责任单位：由市纪委牵头，市农业局协办 3、强化农村财务监管。在乡镇（街道）建设农村财务监管中心，以现代化信息技术对集体资产、资金、票据、合同、会计核算、财务收支等实施监管，建立健全票据管理和财务档案管理制度。完善农村会计委派制和委托代理制，实现农村财务电算化管理，采取委派制或聘任制形式实行农村出纳岗位专职化。全面推行集体经济组织重大事项审查制度，加强审计监督和统计监测，规范财务公开，强化责任追究，不断完善农村财务监管体系。 责任单位：由市农业局牵头，市财政局、市经济和信息化局协办 4、推行股份合作制改革。在条件成熟的农村推进农村集体经济股份合作制改革，积极探索以个人股权为基础的股份固化到户等分配方式，规范股权流转。要推行集体经济组织与自治组织分离，并要健全理事会、监事会、股东（代表）大会制度；鼓励条件成熟的集体经济组织改制组建公司制企业。责任单位：市农业局 （三）率先开展基本公共服务均等化综合改革，完善农村公共服务。以率先全省开展基本公共服务均等化综合改革试点为契机，以义务教育、公共文化、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务为主要内容，创新公共服务供给方式，增强公共产品供给能力，建立财政经费保障机制，推动基本公共服务延伸到行政村。 1、建设公共服务管理平台。积极探索融文体娱乐、健康计生、家庭服务、综治维稳等功能为一体的村级公共服务站建设，为常住人口提供一站式、规范化管理和服务，力争2015年实现每个行政村建有一个公共服务站，努力实现基本生活服务、日常文体活动、一般医疗保健、矛盾调解“四个不出村”。加强农村信息化网络建设，打造城乡居民共享政务、教育、文化、卫生、金融等公共服务信息化平台。 责任单位：由市民政局牵头，市经济和信息化局协办 2、增强公共产品供给能力。巩固教育强市创建成果，推进“镇镇皆强镇”建设，加快乡镇规范化幼儿园建设；逐步在全市范围内实现普通高中免费教育；深入开展义务教育均衡发展试点工作，逐年提升进城务工人员随迁子女在全日制公办中小学就读率，不断提高城乡义务教育质量和均衡发展水平。加强农村公共文化设施建设，到2015年底村村建成“五有”（有综合文化室、社区书屋、文体广场、文化信息服务网点、宣传橱窗）文化设施；加快有线电视数字化整体转换向农村延伸，加强广播电视村村通、户户通工程建设，不断提高农村广播电视收视质量；经常性开展农村公益电影放映和文化下乡活动。加快标准化乡镇卫生院和村卫生站建设，健全农村三级医疗卫生服务网络；建立城乡居民基本医疗保险筹资标准和待遇水平正常调整机制，不断提高医疗卫生保障水平。逐步建立城乡居民统一的低保、养老保险制度，加快实现社会保障城乡居民一体化。 责任单位：市教育局、市文化广电新闻出版局、市卫生局、市民政局、市人力资源和社会保障局 3、扩大公共服务覆盖范围。深化户籍管理制度改革，完善城镇入户政策，实施引导异地务工人员积分制入户城镇计划，建设异地务工人员公共租赁房，逐步实现基本公共服务向常住人口全覆盖。 责任单位：由市人力资源和社会保障局牵头，市公安局协办 4、强化公共服务经费保障。加大对农村教育、文化、卫生、社会保障等公共事业的财政投入，为推进城乡基本公共服务一体化提供资金保障。采取省市补助、县级统筹、村集体收入自我保障的办法，建立健全村干部补贴、离任干部生活补助、村级办公经费补助、公共服务中心经费补助等运转经费保障制度，保障村级组织和公共服务中心正常运作。集体经济组织与村（居）自治组织分离后，村（居）“两委”办公经费和成员薪酬纳入公共财政预算开支；集体经济组织在改制为公司制企业前，仍须按一定比例负担原村范围内的基础设施建设和公益事业开支，改制后则逐步由公共财政承担。 责任单位：市财政局 （四）稳步推进集体土地管理制度改革，提升村镇建设水平。积极探索农村集体土地集约节约利用方式，提高利用效益，拓宽集体土地资产保值增值新渠道，促进农民收入持续增长。此项改革先行在惠东县、博罗县、大亚湾开发区先行试点。 1、坚持基本农田保护制度。实行最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补贴制度，补贴经费支出列入市、县（区）政府年度预算。建立健全流转合同制和备案制，规范流转程序，完善流转市场，发展多种形式的适度规模经营。 责任单位：由市国土资源局牵头，市财政局、市农业局协办 2、完善农村宅基地管理制度。结合“三旧”改造和名镇名村建设，改革农村宅基地分配制度，严格执行“一户一宅基地”政策，从源头上解决“有新房无新村”现象。盘活使用农户宅基地，鼓励工商企业以合作等形式参与“旧村庄”改造，引导农民住宅相对集中布局。推行集中居住所节约的农村宅基地和农村其他建设用地，优先复垦为农用地；调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划和村镇建设规划，按城乡建设用地增减挂钩试点项目区有关政策进行审批和管理，并优先满足集体建设用地需要。 责任单位：由市国土资源局牵头，市住房和城乡规划建设局协办 3、深化征地制度改革。提高征地补偿标准，完善多元化征地补偿安置制度，改变单一一次性货币安置为主的模式，采取培训、留地、入股等多种安置模式，妥善解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题。村（居）民或集体经济组织取得的征地补偿，按现行有关税收法律法规享受优惠政策。集体用地收储转为国有用地的，对集体土地所有者取得的收入不征收营业税。对被拆迁人按有关规定标准取得的拆迁补偿款，免征个人所得税。 责任单位：市国土资源局 4、探索建立城乡统一的建设用地市场。对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范方式转让土地使用权，在符合村镇建设规划的前提下与国有土地享有平等权益。 责任单位：市国土资源局 （五）不断深化基层社会管理体制改革，提高管理服务能力。以深化富县强镇、简政强镇事权改革和村（居）管理体制改革为抓手，进一步明晰乡镇（街道）和村级组织职能，不断提高社会管理水平和公共服务能力。此项改革先行在惠城区、惠阳区、大亚湾开发区进行试点。 1、增强乡镇（街道）管理服务能力。结合深化富县强镇和简政强镇事权改革，加大简政放权力度，本着“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”原则，将涉及人民群众生产生活的行政管理权限下放到乡镇，并落实乡镇乡镇干部人事管理权限、干部调整建议权和干部问责处理权，扩大镇级行政事务和人事管理权限。 责任单位：由市发展和改革局牵头，市委组织部、市编办、市人力资源和社会保障局协办 2、创新乡镇（街道）社会管理方式。以乡镇（街道）为单位统筹村级社会治安管理和村级环境卫生垃圾治理，切实提高农村社会治安管理水平，彻底解决农村环境卫生“脏、乱、差”问题。 责任单位：市委政法委、市环卫局 3、深化村（居）管理体制改革。村（居）党组织是各类基层组织和各项工作的领导核心，要按照统筹城乡基层党建新格局的要求，探索和创新党的基层组织设置形式，村（居）可设置党总支或党委，农村集体经济组织设立党支部。村（居）委会要依法开展群众自治工作，其领导成员逐步实行在常住人口中选举。大力发展农村集体经济组织，在条件成熟的地方推动村级组织行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务三分离。提倡和支持村（居）党组织成员与村（居）委会成员、农村集体经济组织领导成员交叉任职。错开村（社区）党组织、自治组织与集体经济组织的换届选举时间，实行选举分离。 责任单位：由市委组织部牵头，市民政局、市农业局协办 4、推进“村改居”。对城区或城镇规划区内符合“村改居”条件的建制村进行改制，建立城市社区管理体制。实施“村改居”保持“六个不变”，即原村管辖范围不变，“两委”班子职数不变，集体资产产权权属不变，集体资产权益不变，农村优惠政策不变，村民变居民后其集体经济组织成员的权益不变。实行“村改居”后，推进村、组两级农村集体经济组织与自治组织相分离，原村党组织、村委会直接变更为社区党组织、社区居委会。 “村改居”后，社区基础设施和公益事业纳入城区或城镇经济社会发展规划统一建设发展，逐步提高公共财政承担比例。 责任单位：市民政局 5、发展城乡基层各类社会组织。在有条件的地区推行“社工加义工”服务模式，鼓励各地建立政府购买社会服务机制，扶持发展一批公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生等社会组织，推动公共服务社会化、专业化和市场化运作，构建以基层党组织为核心、村（居）委会为主体、社会组织大力协同、常住人口广泛参与的城乡基层社会管理格局。 责任单位：市社工委 四、保障措施 （一）切实加强领导，精心组织实施。农村综合改革是统筹城乡发展综合改革的一项重要内容，也是当前深化体制改革的一项艰巨任务。各地和有关部门要从全局的高度，充分认识推进统筹城乡发展综合改革的紧迫性和艰巨性，加强组织领导，统筹规划部署，精心组织实施，大胆探索，先行先试，积极解决改革过程中存在的突出问题，力争在改革的重点领域和关键环节上取得突破。市成立由市政府主要领导为组长的农村综合改革领导小组，负责研究和制定农村综合改革重要事项和重大决策，领导小组办公室设在市委农办，负责组织实施、统筹协调和督促检查。 （二）明确改革责任，细化改革方案。各县（区）党委、政府是农村综合改革的责任主体，要建立“一把手”负总责、分管领导具体负责、班子成员和各部门协调配合的工作格局，围绕“五项改革”任务，结合本地实际研究制订改革实施方案，明确改革具体内容、步骤和要求，有计划、有重点、有步骤地推进各项改革。市直各责任单位要认真履行推进农村综合改革的具体职责，加强统筹协调和指导督查，抓紧制定本单位所负责改革的细化方案，明确改革目标任务、试点范围、实施步骤、资金投入等具体事宜，并要认真组织实施，加大对试点县（区）的指导力度。各县（区）和市直各责任单位的改革方案均要报市农村综合改革领导小组办公室（电话：2892096，传真：2801862，邮箱：gdhznb@163.com），经市委、市政府审批通过后组织实施。惠东和龙门县请于2012年6月底前上报山区县农村综合改革方案；其他县（区）和各责任单位的改革方案请于7月中旬上报。 （三）加大财政投入，强化资金保障。各项农村综合改革所涉及的财政投入事项，由各责任单位提出具体方案，在征求市财政部门意见后报市政府审定。县（区）财政要加大财政投入，为农村综合改革顺利开展提供资金保障。 （四）强化督促检查，狠抓工作落实。参照省的做法，市将建立农村综合改革督办制度，由市农村综合改革领导小组办公室牵头，会同市委督查办、市发展改革局等部门，对各地、各责任单位推进农村综合改革工作情况进行督办，实行每季书面督办、每半年和年底现场督办，并将农村综合改革工作纳入各级党政考核体系，确保我市推进农村综合改革各项工作落实。从2012年下半年起，各地和各责任单位每季度将改革进展情况、存在问题和意见建议书面报市农村综合改革领导小组。